O demokracii na desatinné čiarky
Jedna mimovládna organizácia si pri posudzovaní kvality demokracie na Slovensku trúfla na prácu s desatinnou čiarkou. Inštitút pre verejné otázky pripravil hodnotenie kvality demokracie na Slovensku – IVO Barometer. Ním dokazoval pokles úrovne demokracie za posledné dva roky zo známky 2,6 v prvom štvrťroku 2008 na 3,4 v poslednom kvartáli nasledujúceho roka.
Ak by to bola pravda, išlo by o katastrofu! Hodnota 1,0 predstavuje optimálnu známku za kvalitu demokracie a 5,0 zase najhoršiu mysliteľnú známku. Medzi takmer nedosiahnuteľnými hraničnými známkami sa nachádza 40 desatín. Z nich mala SR za dva roky prejsť osem, čiže celú pätinu na škále medzi najlepšou a najhoršou možnou demokraciou.
Zneužívanie terminológie
Mnohé javy z rokov 2008 a 2009 si určite zaslúžia odsúdenie Ako sa však autori k takému dramatickému poklesu kvality demokracie dopracovali? Stalo sa niečo, čo by legitimizovalo tvrdenie o nevídanom úpadku demokracie na Slovensku? Odpoveď na túto otázku treba podrobne analyzovať, pretože z pojmu demokracia by sa nemal stať nástroj politického boja ako napríklad z termínov proslovenský a protislovenský. Aj v prípade demokracie sa v posledných dvoch rokoch podnikli kroky, ktoré by sa dali bezvýhradne označiť za demokratické, lenže na to, čo je demokratické a čo nie, nemajú jednotný názor politici, sudcovia ani spoločenské vedy. Definovať demokraciu je naozaj tvrdý oriešok. Ak vylúčime nejaké extrémne názory, stále zostávajú veľké rozpory i medzi európskymi teoretikmi. Existujú definície participačné, elitárske atď. Tie sa medzi sebou líšia nielen vo výpočte princípov, ale aj pri ich charakteristike či vzájomnom pomere. Na rôzne definície existujú argumenty i protiargumenty, žiadna však zatiaľ nezvíťazila ako jedine pravá. Jeden príklad: práve tie rozhodnutia, pri ktorých sa Ústavný súd SR koncepčne opieral o „princípy právneho štátu“, uvádzal IVO Barometer v kapitole Demokratické inštitúcie a právny štát ako dôvod zhoršenia kvality demokracie (kauza tzv. špecializovaný súd). Netvrdím, že mimovládne organizácie by na posudzovanie pojmov demokracia a právny štát mali nevyhnutne používať kritériá Ústavného súdu, ale tento rozpor zvýrazňuje definičné nejasnosti týchto pojmov. Čo si potom možno myslieť o analýzach, ktoré si trúfajú hodnotiť demokraciu na desatinné čiarky?
Niekoľko slov k obsahu analýz
Napriek spomínaným výhradám stojí obsah analýz IVO Barometer za zamyslenie. Kapitola s názvom Demokratické inštitúcie a právny štát (podľa IVO sa známka 2,75 v 1. štvrťroku 2008 zhoršila na 3,50 v 4. štvrťroku 2009) sa vyznačuje viacerými problémami. Za zásadný nedostatok považujem podceňovanie vlády väčšiny ako významného princípu demokracie, ktorý možno z jej definície vylúčiť len veľmi ťažko. Napriek tomu sa v analýzach objavoval skôr v negatívnych hodnoteniach. Autori často kritizovali tzv. väčšinové chápanie demokracie. Pokiaľ ide o kritiku súdnej moci, veľmi dobre si uvedomujem nedostatky slovenského súdnictva, ale v analýzach IVO je kritika až príliš tendenčná. Niektoré nerozumné kroky predsedu Najvyššieho súdu SR vzbudzujú oprávnené otázniky, IVO však zvyšuje intenzitu obvinení aj voči Ústavnému súdu, ktorý nemá so Štefanom Harabinom veľa do činenia. Celkovo prevažujú výhrady voči ústredným orgánom. Čo však chýba, je podrobnejšie hodnotenie územnej samosprávy, kde existuje mnoho nereflektovaných deficitov demokracie. S kapitolou Legislatíva (pokles z 2,50 na 3,00) sa dá v značnej miere súhlasiť. Druhá časť bola zväčša spracovaná vecne, hoci aj tu treba vysloviť určité výhrady. Autori opisovali tradičné neduhy legislatívneho procesu: prevahu vládnych návrhov zákonov, prílepky v druhom čítaní, obchádzanie pripomienkového konania či skrátené legislatívne konania. Kritiku si skutočne zaslúžia aj nevhodné reakcie parlamentnej väčšiny na rôzne politické kauzy, „situačná legislatívna tvorba“ atď. Mám však výhrady k metodológii posudzovania legislatívy. Veď o tom, čo možno považovať za kvalitu v legislatíve, sa vedú spory. V oblasti hodnotenia kvantity legislatívy sa zase netreba veľmi upínať na počet prijatých zákonov, možno zvoliť aj iné prístupy. Existuje spôsob počítania kvantity legislatívnych produktov podľa počtu strán v zákonoch, počtu paragrafov či ďalších kritérií.
Ľudské a menšinové práva
Kapitola a dodržiavanie ľudských a menšinových práv (zhoršenie z 2,75 na 3,25) je tiež spracovaná zaujímavo, hoci jednoznačne cítiť príklon autorov k liberálnemu chápaniu problematiky ľudských práv. Kritika porušovania ľudských práv štátom je často správna, no iným subjektom, ktoré do sféry ľudských práv tiež neoprávnene zasahujú (napr. monopoly), analytici nevenujú nijaký priestor. Chýba aj komplexnejšie chápanie katalógu subjektívnych práv, ktoré sú garantované Ústavou SR a medzinárodnými zmluvami. V analýzach prevažuje problematika práv národnostných menšín, na ktorú sa autori očividne špecializujú, hoci iné témy, napr. sociálne a hospodárske práva, zostali takmer úplne opomenuté. V hodnoteniach mnohých krokov štátnych orgánov, najmä súdnych rozhodnutí, tiež často absentuje nadhľad a poskytujú iba názor jednej strany. Rovnako mnohé z kritizovaných problémov existujú dlhodobo, napr. formálny prístup štátnych orgánov k problematike ľudských práv. Len sotva sa dajú považovať za dôvod podstatného poklesu kvality demokracie. Kapitola Nezávislé médiá uvádza najvýraznejší pokles kvality demokracie. V priebehu roku 2008 nastalo podľa autorov zhoršenie zo známky 2,50 na 3,50, ktoré údajne pokračovalo aj v nasledujúcom roku, hoci už miernejšie. S mnohými bodmi kritiky sa dá súhlasiť, ale ako dôvod nevídaného poklesu kvality demokracie neobstoja. Ak by za rok 2008 nastalo také prudké zhoršenie, dala by sa vôbec hodnotiť nejaká ešte dramatickejšia situácia, napr. vraždy novinárov? A čo iné krajiny Rady Európy, kde existujú neporovnateľne väčšie obmedzenia slobody médií? Akú známku by dostali? Nezávislosť médií určite predstavuje významnú demokratickú hodnotu, no nie každé zákonné obmedzenie je chybou. Treba analyzovať aj ich nezávislosť od subjektov s veľkou ekonomickou mocou, prípadne od organizovaného zločinu.
A čo zahraničná politika?
Kapitola Zahraničná politika z eurointegračného a transatlantického pohľadu (nehodnotená známkou) pôsobí veľmi nesystémovo a celú analýzu zbytočne predlžuje. V jej názve sa používajú populárne pojmy, ale samotný text s hodnotením demokracie na Slovensku veľkú súvislosť nemá. To si asi uvedomili aj autori analýz, ktorí v tejto časti textu neudeľujú známku. Potom sa však objavuje otázka, čo vlastne táto kapitola v publikovaných textoch hľadá. Určite tu ide o svojský rozbor zahraničnej politiky SR, dostatočne kritický najmä k politike predsedu vlády Roberta Fica. Ale ani nie pre deficit demokracie v jeho krokoch, ale skôr pre odlišné chápanie priorít. Je zaujímavé čítať, akí „principiálni“ sú autori pri posudzovaní dodržiavania vnútroštátneho práva na Slovensku a akí benevolentní k porušovaniu medzinárodného práva v Kosove. Keď si ho premiér dovolí kritizovať, analytici IVO to označia za „prinajmenšom nediplomatický“ postoj. Podobné čierno-biele hodnotenia zahraničnej politiky sa objavujú napríklad aj pri vzťahoch Slovenska s Ruskom.
Metodologické nedostatky
Autori analýz opisujú niektoré javy v slovenskej spoločnosti a potom udeľujú známku za širšiu oblasť spoločenských vzťahov. Chýba však vysvetlenie postupu od opísaného javu k udelenej známke. Mám pocit, že často ide o intuitívny názor autorov na opísané témy. Jedným z hlavných problémov IVO Barometra je nejasnosť hodnotiacich kritérií. Ak už autori známkujú demokraciu na desatinné čiarky, mali by byť schopní uviesť, o koľko desatín zhoršuje demokraciu konkrétny krok štátneho orgánu. V každej kapitole opisujú mnoho rozhodnutí či predpisov a tvrdo ich kritizujú, no nepriraďujú jednotlivým rozhodnutiam ani zákonom žiadnu známku či bodové ohodnotenie. Namiesto toho udeľujú známku za jednu zo štyroch všeobecných kategórií. Ak analytici napadnú konkrétne súdne rozhodnutie či zákon a znižujú preň známku za demokraciu, rád by som vedel, o koľko desatín či stotín toto rozhodnutie zhoršilo demokraciu. To sa však z analýzy dozvedieť nedá. Nemožno ani identifikovať, ktorý zo „zlých“ zákonov spôsobil zhoršenie známky. Dôvod neurčitosti pri známkovaní je zrejmý. Ak by autori museli konkrétne bodovať jednotlivé súdne rozhodnutia či zákony, veľmi rýchlo by sa ukázali nedostatky ich hodnotenia. Je pre nich jednoduchšie udeľovať známky za štyri všeobecné kritériá, tam nemusia byť veľmi určití a stačí im, aby používali nejasné intuitívne metódu.´ Seriózne známkovanie politických javov je veľmi zložité a udeľovať celkovú známku za kvalitu demokracie je ešte komplikovanejšie. Ak sa o to niekto predsa len pokúsi, mal by systematicky popísať kroky, ktoré ho vedú k celkovej známke. Iba tak bude analýza čímsi viac ako prúdom veľkých slov.
Porovnávanie v IVO Barometri
Zaujímali by ma aj komparatívne kritériá analýzy. S kým budeme súčasné Slovensko porovnávať? Predpokladajme, že by aj tie najmenej demokratické štáty histórie, napr. nacistické Nemecko, dostali známku 5,00, pretože horšia už neexistuje. Koľko by potom dostali dnešné autoritatívne štáty, kde sa nedejú genocídy ako za Hitlera? A koľko by dostali iné z hľadiska demokracie problematické režimy? Asi by to nebolo 5,00, pretože i v mnohých autoritatívnych štátoch existujú javy, ktoré si až takú zlú známku nezaslúžia. Vo viacerých týchto krajinách platí určitá ochrana vlastníckeho práva, legislatíva tiež nie je najhoršia a pod. Ako to teda vnímať? Udelením známky 3,4 pre Slovensko autori vyjadrili názor, že medzi našou republikou a autoritatívnymi štátmi nie je až taký rozdiel – maximálne 1,6 stupňa. Čiže SR so známkou 3,4 má viac ako polovicu demokratických deficitov nacistickej Tretej ríše. Navyše ak by Slovensko od januára 2008 naozaj zaznamenalo taký prepad kvality demokracie, ako uvádzajú autori, tak by skutočne veľký demokratický deficit (napr. zmarenie referenda) nebolo možné na škále zaradiť. Ak je rozdiel medzi začiatkom roku 2008 a koncom roku 2009 osem desatín, aký by bol medzi Slovensko dnes a v roku 1998? Aké hodnotenie by dostalo Mečiarovo Slovensko z rokov 1994 až 1998? Medzi SR z roku 1998 a dneškom je určite väčší rozdiel než medzi Slovenskom na začiatku roku 2008 a Slovenskom na konci 2009. Ak by však Mečiarovo Slovensko bolo o viac než o osem desatín horšie než SR dnes, tak potom by muselo klesnúť pod známku 4, 2 a tým by sa tesne priblížilo k totalitným štátom. Akékoľvek však bolo Slovensko za Mečiara, medzi ním a nacistickým Nemeckom existoval z hľadiska demokracie priepastný rozdiel!
Používajú dvojaký meter
Iným komparatívnym nedostatkom analýz je tvrdenie, že autori publikácie používajú štandardy a kritériá Rady Európy. Zdá sa, že chcú podporiť svoje hodnotenia autoritou nadnárodnej inštitúcie, ktorá má cnostnú úlohu strážiť demokratické princípy na starom kontinente. Ide však len o formálne prihlásenie k jej kritériám. IVO používa úplne iný meter než Rada Európy. Jej členmi sú totiž aj štáty, ktoré majú neporovnateľne viac demokratických deficitov než SR (napr. Rusko, Gruzínsko či Azerbajdžan). Napriek tomu sú všetky tieto štáty dostatočne demokratické, aby mohli byť členmi Rady Európy, na rozdiel napr. od Bieloruska. Ak by však SR mala za posledné dva roky zaznamenať podľa kritérií Rady Európy zhoršenie zo známky 2,6 na známku 3,4, taký Azerbajdžan by členom tejto organizácie nikdy byť nemohol. Netvrdím, že klasifikácia demokratických princípov Radou Európy musí byť nevyhnutne správna, ale SR v rámci celej organizácie určite nepatrí k tým menej demokratickým štátom. Ak sa teda IVO hlási k štandardom Rady Európy na hodnotenie demokracie, mal by Slovensku udeľovať lepšiu známku ako 3,4. Za zmienku stojí aj to, že SR nepatrí k štátom, ktoré pred Európskym súdom pre ľudské práva v Štrasburgu prehrávajú najviac sporov a v počte sťažností tiež nepatríme medzi úplne najhorších. Tieto fakty sú významným kritériom hodnotenia demokracie. Podobné údaje sa však v analýzach IVO neobjavujú.
Za Palestínou i Tanzániou
Hodnotenie IVO Barometra treba porovnávať aj s inými analýzami demokracie vo svete, napríklad s The Economist Intelligence Unit (EIU). Hoci ani to nie je nespochybniteľné, autori sa snažia o uvážlivejšie udeľovanie známok. Preto sa oplatí porovnať ich hodnotenie s hodnotením IVO. V tzv. EIU Democracy Index sa bodovanie pohybuje od známky 10,00 za najlepšiu demokraciu po 0,00 za najhoršiu. Slovensko sa tu za rok 2008 ocitlo pomerne vysoko a dostalo prijateľné hodnotenie: 7,33 priemerné hodnotenie IVO Barometra však bolo výrazne nižšie (2,9) a zodpovedalo by asi známke 5,25 na stupnici EIU. Tým by sa Slovensko ocitlo aj za krajinami, ako je Palestína či Tanzánia. Medzi hodnotením slovenskej demokracie zo strany EIU v rokoch 2006 a 2008 nie je podstatný rozdiel (pokles zo 7,4 na 7,33). Ide len o 7 stotín známky na 10-známkovej škále, zatiaľ čo podľa IVO zaznamenala SR za samotný rok 2008 pád kvality demokracie vo výške 50 stotín známky na oveľa menšej škále! Taký zásadný prepad podľa EIU nezaznamenalo ani Gruzínsko, hoci v roku 2007 zažilo masové nepokoje a v roku 2008 dokonca i vojnu!
Kritika neúčinných zákonov
Za významný nedostatok analýz považujem aj kritiku návrhov zákonov, ktoré ešte nenadobudli účinnosť, dokonca ani neprešli legislatívnym procesom. Všetci, čo legislatívny proces poznajú, vedia, že návrhy zákonov podstupujú v jeho priebehu obrovské zmeny (najmä v druhom čítaní). Často býva jeho výsledkom niečo úplne iné, než si navrhovateľ želal. Jednou z funkcií legislatívneho procesu je aj odstránenie nedostatkov návrhu zákona. Treba tiež spomenúť, že zákony sa začínajú aplikovať až od momentu svojej účinnosti. Zákon, ktorý nenadobudol účinnosť, ľudí neobmedzuje v ich konaní, a preto by sa nemal považovať za deficit demokracie. Z tohto dôvodu by sa nemal objavovať ani v hodnotení úrovne demokracie za určité obdobie. IVO pravidelne kritizuje zákony, ktorých výsledná podoba ešte nie je známa, a to aj v kapitolách, ktoré sa legislatívnemu procesu nevenujú. Príkladom takéhoto postupu môže byť hodnotenie návrhu novely zákona o štátnom jazyku, ktorá nadobudla účinnosť 1. septembra 2009. Pritom sa objavila už v hodnotení demokracie za prvý štvrťrok roka 2009. Výsledná podoba zákona sa však od návrhu v čase hodnotenia líšila a ani vysoký komisár OBSE nepotvrdil obavy, ktoré vyjadril IVO Barometer na začiatku roku 2009. Problematické zaobchádzanie IVO s časovými údajmi sa neobmedzuje len na zákony. Tento trend najlepšie dokumentuje nová analýza za 1. štvrťrok 2010. Medzi „hlavnými zisteniami“ dostala veľký priestor kritika návštevy ruského prezidenta Dmitrija Medvedeva v Bratislave. Pritom sa uskutočnila až v apríli 2010, takže hodnotenie jej vplyvu na demokraciu v období január až marec 2010 pôsobí rozporuplne. Určitý časový odstup by si žiadalo aj problematické hodnotenia spoločného vyhlásenia prezidentov IVO Barometrom. Napríklad: „Tento dokument je nevyvážený, nadhodnocuje úlohu Ruska v boji s nacizmom...“ Podobné tvrdenia rozhodne nestoja za to, aby sa „modifikoval“ tradičný štvrťrok.
Bez hnevu a zaujatosti Po prečítaní IVO Barometra som pocítil rozpaky. Zdá sa, že politická čitateľnosť mnohých slovenských analytikov, najmä politológov, je dlhodobým problémom tejto disciplíny na Slovensku. Svoju stopu zanechalo obdobie rokov 1994 až 1998. Niektorí analytici vtedy spojili svoje hodnotové demokratické presvedčenia s konkrétnymi politickými subjektmi a dodnes nie sú schopní sa od týchto väzieb odtrhnúť. Priveľkou politizáciou vlastných analýz strácajú autori schopnosť osloviť širšie spektrum čitateľov. Skutočná analýza potrebuje nadhľad. Ak sa kritizujú veci, ktoré si nezaslúžia až takú spŕšku kritiky, zanikajú v tejto záplave hanobenia skutočné demokratické deficity. Vláda Roberta Fica robí chyby aj v tejto oblasti, no treba kritizovať bez hnevu a zaujatosti. Potom analýzy dokážu osloviť aj nestranného čitateľa.
Autor je právnik
