S reformou sa vládna koalícia trápi už tretí rok
Na vývoj transformačného procesu pomerne úzko nadväzuje aj forma organizácie a spôsob riadenia verejných vecí. Jej zmeny v uplynulých desiatich rokoch vnímam ako proces reformy verejnej správy. Tento proces mal niekoľko výrazných etáp.
V prvej etape v roku 1990 bol daný široký priestor miestnej samospráve, ktorá sa v ďalšom období ukázala ako stabilizujúci faktor zložitého diania v našej spoločnosti. S prijatím princípu duálneho modelu verejnej správy sa zároveň vytvorili samostatné štruktúry miestnej štátnej správy.
Zmeny vykonané v druhej etape reformy v roku 1996 zostali v polohe dekoncentrácie, keď sa prenieslo hospodárske riadenie úsekov školstva, kultúry sociálnych vecí a ďalších na osem krajských úradov vo finančnej sile viac ako 40 mld. Sk. Zároveň priniesli nové územné členenie. Táto etapa reformy však nepriniesla vytvorenie samosprávy vyšších územných celkov, ani posilnenie obcí prenosom kompetencií a zmenu ich financovania. Nedošlo ani k zníženiu administratívy v centrálnych orgánoch štátnej správy.
Táto koaličná vláda sa prihlásila k pokračovaniu reformy, čo prezentovala aj v programovom vyhlásení, v ktorom sa zaviazala: pokračovať v decentralizácii kompetencií štátu na nižšie zložky verejnej správy pri rešpektovaní princípu subsidiarity, s ohľadom na celkovú výkonnosť ekonomiky tak, aby decentralizované úlohy boli primerane zabezpečené financiami, na základe analýzy v súlade s princípmi Európskej charty miestnej samosprávy realizovať ďalšiu decentralizáciu kompetencií z orgánov miestnej štátnej správy na územnú samosprávu a pripravovanú regionálnu samosprávu a posúdiť potrebu zmien v zákone o územnom a správnom usporiadaní SR .
Rok 1999 len dokumentačný
Vláda SR následne v januári 1999 prerokovala inštitucionálne zabezpečenie reformy, schválila inštitút splnomocnenca vlády a tiež člena vlády zodpovedného za reformu. Obe tieto funkcie zverila členom Demokratickej strany Viktorovi Nižňanskému a Ivanovi Miklošovi. Toto rozhodnutie vlády poznačilo spôsob, formu, aj obsah celej prípravy reformy. Všetky strany vládnej koalície deklarovali, že v prípade prípravy reformy ide o projekt vyžadujúci si nevyhnutne dohodu strán vládnej koalície vo všetkých súčastiach, nikto však neviedol rokovania smerujúce k dohodám. Dôsledky takéhoto prístupu sa ukázali v plnej nahote počas celej prípravy reformy.
Pôvodný zámer vlády bol prijať stratégiu ďalšieho postupu decentralizácie. Prakticky celý rok 1999 sa však využil len na spracovávanie dokumentov; najskôr stratégie a potom koncepcie. Bolo to tak najmä z toho dôvodu, že stratégia nebola postupom, podľa ktorého bolo možné pokračovať v procese decentralizácie. Bola len istou podkladovou štúdiou, v žiadnom prípade nie realizovateľným postupom reformy verejnej správy. Dostatočným dôkazom toho je aj prijaté uznesenie Vlády SR č. 695 z augusta 1999, ktoré stratégiu berie len na vedomie a ukladá dopracovanie rozhodujúcich otázok reformy do realizovateľnej podoby. Okrem iného išlo o také dôležité úlohy, ako je finančná náročnosť reformy, financovanie verejnej správy, kontrola vo verejnej správe, stanovenie tzv. originálnych kompetencií územnej samospráve.
Na základe tohto uznesenia mal podpredseda vlády Ivan Mikloš do konca januára 2000 predložiť do vlády koncepciu reformy vrátane jej finančnej náročnosti. Očakával som, že podpredseda vlády Mikloš dokáže skoordinovať rezorty pri komplexnom spracovaní koncepcie reformy. Taktiež som očakával, že v priebehu druhého polroku 1999 budú so stranami vládnej koalície a možno aj s opozíciou konzultované všetky zásadné otázky, ktoré sú predpokladom na uskutočnenie politických rozhodnutí vo vládnej koalícii. Postup bol však úplne iný.
Kritické hodnotenie SDĽ
Spracovanie koncepcie bol pred SDĽ utajovaný a prvú verziu sme získali od nášho koaličného partnera, ktorý ho už prerokovával vo svojom politickom grémiu. Bol to zrejme dôsledok kritického hodnotenia spôsobu prípravy reformy zo strany SDĽ, ale tiež uvedomenie si spracovateľov, že ani koncepcia neobsahuje zásadné podklady a rozhodnutia z oblasti finančných nákladov, kompetencií, medziobecnej spolupráce, kontroly vo verejnej správe, správneho súdnictva, ale i financovania cieľového modelu usporiadania verejnej správy.
Zámer bol jasný. Išlo o pokus urýchlene schváliť koncepciu bez toho, aby mohli byť vznesené a uplatnené pripomienky. Aj napriek mediálnemu tlaku a absolútnemu súhlasu všetkých koaličných partnerov s koncepciou, uplatnili sme vecné pripomienky, ktoré sa premietli do uznesenia vlády č. 230 z 11. apríla 2000. Nešlo o protireformné kroky. Išlo vlastne o konkrétne úlohy pre rezorty, ktorých splnenie malo posunúť koncepciu reformy do realizovateľnej podoby. Objektívny čitateľ iste uzná, že v konečnom dôsledku išlo aj o nápravu nezvládnutej koordinačnej funkcie voči rezortom.
Považujem to za zásadnú chybu celej vlády. Nie je predsa možné, aby sa vláda spoliehala len na prácu vládneho splnomocnenca Nižňanského a neuskutočňovala kontrolu činnosti zodpovedného člena vlády za reformu Ivana Mikloša. Výsledok je potom taký, že v druhom polroku 1999 sa uskutočnilo po Slovensku niekoľko stretnutí s odbornou verejnosťou i s občanmi, na ktorých vládny splnomocnenec prezentoval názory za celú vládnu koalíciu na územné členenie, usporiadanie miestnej štátnej správy, medziobecnú spoluprácu, ale i sídla VÚC a zmeny financovania verejnej správy. No tieto názory neboli podložené rozhodnutiami vlády.
Vinník Mikloš
Ľudia z miestnej samosprávy, primátori, starostovia, funkcionári miestnej štátnej správy, ale i verejnosť to vnímali tak, že všetko je akoby rozhodnuté. Každý, kto vyslovil otázku k uvedeným problémom, prezentoval iný názor, bol označený za protireformného.
Objektívny pohľad na stav a úroveň prípravy reformy chýbal. Naproti tomu sa už druhý rok diskutuje o vyšších územných celkoch, ich počte, hraniciach a sídlach. Sú to práve sídla a hranice, ktoré zostali celej vládnej koalícii na rokovacom stole ako veľmi široká a problematická agenda.
Je na vláde ako celku posúdiť, či berie na seba zodpovednosť za tieto disproporcie, alebo vyjadrí osobnú zodpovednosť podpredsedovi vlády Ivanovi Miklošovi za stav, v akom je príprava reformy verejnej správy a v akej situácii je z týchto dôvodov celá vládna koalícia.
Obrat v príprave reformy nenastal ani po prijatí uznesenia vlády č. 230. Viac času sa venovalo výkladu obsahu uznesenia ako jeho plneniu. Väčšina úloh nie je splnená tak, aby sa dali použiť pri realizácii reformy, napr. projekty odovzdávania kompetencií na samosprávu. V tejto situácii je asi namieste otázka, či vláda v apríli minulého roku príliš neriskovala, keď predĺžila mandát zodpovednosti za prípravu reformy podpredsedovi vlády Ivanovi Miklošovi.
Tretí rok trápenia
Už tretí rok sa teda táto vládna koalícia trápi s prípravou reformy verejnej správy. Je to možno aj preto, že sa ešte stále vyvoláva obraz realizovateľnosti koncepcie vládneho splnomocnenca ako celku na jednej strane a snaha presadiť čiastkové rozhodnutie o druhoradých otázkach, ako je počet vyšších územných celkov, ešte pred rozhodnutím o kompetenciách na strane druhej.
Za tejto patovej situácie, keď rozhodnutie o počte vyšších územných celkov blokuje SMK požiadavkou na tzv. Komárňanskú župu, sme pripravili reálny variant reformy, ktorý SDĽ predložila 7. marca na rokovaní koaličným partnerom. Podstatou reálneho variantu reformy je zmena priorít a postupnosti krokov reformy. Práve na tomto základe boli na koaličnom stretnutí prijaté nasledovné závery: strany vládnej koalície sa zhodli na tom, že je potrebné dopracovať reálny variant reformy v etapách so spracovaním do skráteného koncepčného dokumentu. Zhoda nastala v zmene priorít v postupe prípravy reformy s tým, že absolútnou prioritou je uskutočnenie decentralizácie kompetencií zo štátnej správy na dve úrovne územnej samosprávy, pričom o rozsahu a smerovaní presunu kompetencií musí v krátkom čase rozhodnúť vláda. Strany vládnej koalície sa zhodli na symetrickom modeli usporiadania verejnej správy s tým, že SDĽ ho vníma ako vhodný len do počtu osem krajov a vyšších územných celkov. Dôvodom sú najmä finančné náklady. Rokovalo sa aj o finančných nákladoch na reformu a financovanie verejnej správy, kde materiál predložilo ministerstvo financií. Náklady na reformu sa budú tiež chápať ako jedno z kritérií pri usporiadaní verejnej správy. Súčasne s presunom kompetencií na územnú samosprávu bude prijatá aj koncepcia kontroly vo verejnej správe. Volebný systém do regionálnej samosprávy bol u strán SOP, SDK, SDĽ a KDH zadefinovaný ako väčšinový viacmandátový a u SMK pomerný. Tak ako pri všetkých doterajších rokovaniach otvorenou zostala otázka počtu vyšších územných celkov. SMK zotrvávala na svojej už viac ako osem mesiacov starej požiadavke na vytvorenie tzv. Komárňanskej župy. SOP a SDĽ sa zhodli na možnej podpore terajších ôsmich krajov a vyšších územných celkov a SDK a KDH preferovali počet 12.
Aj napriek politickým deklaráciám o nevyhnutnosti uskutočnenia reformy jednotlivými politickými stranami očakávam zotrvanie SMK na svojich pôvodných požiadavkách. Ostatné strany vládnej koalície sa budú musieť rozhodnúť, či je pre nich prioritou uspokojenie požiadaviek SMK, alebo reforma verejnej správy. Osobne by som privítal rozhodnutie pre druhú prioritu.
Očakávam tiež tvrdú obhajobu uplatnenia koncepcie reformy vládneho splnomocnenca aj so zmenou územného členenia ako celku aj za cenu nezačať v opačnom prípade s reformou vôbec.
Som však optimista. Môj optimizmus v tomto prípade pramení zo zmeny priorít v príprave reformy na uskutočnenie decentralizácie kompetencií, ich finančného zabezpečenia a presunutia problematiky sporov o počte vyšších územných celkov až po rozhodnutí o rozsahu presunu kompetencií na územnú samosprávu. Očakávam, že zvíťazí a uskutoční sa tzv. reálny variant reformy, ktorej filozofiu predložila SDĽ a je uskutočniteľná do konca volebného obdobia tejto vládnej koalície.
Autor (1948) je poslanec NR SR
