Hlas občanov
Jedným zo špecifických znakov povojnovej európskej integrácie je existencia Európskeho parlamentu. Nadnárodný legislatívny orgán tvorený zástupcami priamo volenými občanmi vyčleňuje Európsku úniu z kategórie medzinárodných organizácií.
Korene Európskeho parlamentu siahajú k Rímskej zmluve z roku 1957. Tá vytvorila orgán nazývaný Zhromaždenie, zložený zo zástupcov národných parlamentov. Od roku 1962 bol nazývaný ako Európsky parlament. V roku 1976 sa členské krajiny dohodli, že parlament budú vytvárať priamo zvolení poslanci a prvé voľby sa uskutočnili v roku 1979 v deviatich členských krajinách vtedajších európskych spoločenstiev – v Belgicku, Francúzsku, Taliansku, Luxembursku, Holandsku, Nemecku (NSR), Dánsku, Írsku a Veľkej Británii. Tým vznikol Európsky parlament so svojou súčasnou funkciou – zastupovať v európskom integračnom procese priamo záujmy občanov.
Názov Európsky parlament (EP) i spôsob jeho formovania priamymi voľbami priam vyzýva na to, aby sa hľadali paralely medzi EP a národnými parlamentmi. V skutočnosti však takéto analógie minimálne rovnako mätú ako vysvetľujú, pretože zakrývajú niekoľko zásadných rozdielov.
Nie je Parlament ako parlament
Maastrichtská zmluva (1993), Amsterdamská zmluva (1999) a Zmluva z Nice (2003) posilňovali úlohu Európskeho parlamentu pri prijímaní legislatívy. Urobí to aj Lisabonská zmluva, ak vstúpi do platnosti. V stále väčšom počte prípadov je na prijatie rozhodnutia nevyhnutný súhlas EP, pričom europoslanci môžu v procese hlasovania do legislatívy vstupovať, prijímať pozmeňovacie návrhy, a tým ovplyvňovať jej konečné znenie. EP však nie je jediným legislatívnym orgánom, o túto funkciu sa delí s radou, ktorá združuje zástupcov členských štátov. Ak chceme hľadať analógie na národnej úrovni, EP sa tak podobá skôr na dolné komory parlamentov federálnych krajín, pričom funkciu hornej komory, tvorenej zástupcami členských jednotiek federácie, plní rada. V prípade EÚ navyše platí, že „horná komora“ (rada) má omnoho silnejšie postavenie, než „dolná“ (Európsky parlament) – stále existujú oblasti, v ktorých má Európsky parlament len poradný hlas, resp. v ktorých je jeho súhlas potrebný, návrhy však nemôže nijak meniť.
Druhým rozdielom je, že EP má na rozdiel od svojich národných náprotivkov slabšie právo zákonodarnej iniciatívy. Návrhy „zákonov“ na európskej úrovni vychádzajú z dielne Európskej komisie. Aj v tomto prípade je pozícia rady silnejšia – zatiaľ čo europoslanci môžu komisiu iba požiadať, aby prišla s nejakým legislatívnym návrhom, zástupcovia členských krajín jej to môžu v podstate prikázať.
Obmedzený vplyv na exekutívu
Rovnako dôležitým je rozdiel vo vzťahu EP k európskej „exekutíve“, teda komisii. V tomto sa europarlament omnoho väčšmi podobá americkému Kongresu než praxi typickej z európskych krajín. Komisia sa síce vymieňa po voľbách do Európskeho parlamentu, no jej podoba odráža omnoho viac rokovania medzi členskými krajinami než zloženie europarlamentu. Prvým krokom je menovanie predsedu komisie. Vyberajú ho zástupcovia členských krajín a ich výber len následne schvaľuje EP. Podobne je to s osobami komisárov – v súčasnosti navrhuje každá krajina jedného, výber kandidáta/kandidátky je však plne v jej kompetencii a konečné rozdelenie mandátov je zas výsledkom rokovaní medzi členskými krajinami. Predseda komisie i komisári musia byť schválení Európskym parlamentom a vlády by mali pri stavaní komisie prihliadať na jeho zloženie a názor, no pozícia EP je skôr pasívna. Len vo výnimočných prípadoch si môže vynútiť výmenu neprijateľného kandidáta (ako to bolo v roku 2004, keď Taliansko muselo stiahnuť kandidáta Buttiglioneho, resp. Maďarsko muselo súhlasiť s presunutím svojho kandidáta z postu komisára pre energetiku do oblasti daní).
Keď je už raz komisia vymenovaná, vplyv EP je ešte slabší. Teoreticky má kontrolnú funkciu a existuje komplikovaná možnosť, ako môže odvolať komisiu, nemožno to však porovnávať s politickým vplyvom parlamentu na vládu štandardným v európskych krajinách. Inak povedané, prežitie komisie nezávisí od pomeru síl medzi politickými frakciami v EP a odvolanie jej hrozí len v prípade vážneho administratívneho prešľapu či porušenia európskych pravidiel (v histórii sa to stalo raz, v roku 1999, keď exekutíva Jacquesa Santera odstúpila pod tlakom EP pre podozrenia z korupcie).
V skratke teda možno povedať, že Európsky parlament sa podobá národným parlamentom v tom, že v inštitucionálnej štruktúre EÚ zastupuje priamo záujmy občanov – voličov. Jeho prostredníctvom sa do rozhodovania na európskej úrovni premieta vôľa občana najpriamejšie. Súčasne však existujú mnohé rozdiely, ktoré oslabujú postavenie EP v porovnaní s národnými parlamentmi – europarlament nie je jediným legislatívnym orgánom, má slabšiu právomoc iniciovať legislatívu a jeho vplyv na vytváranie a zloženie európskej „vlády“ (komisie) je obmedzený. Podoba a funkcie Európskeho parlamentu tak zodpovedajú podobe Európskej únie, ktorá ostáva niekde na polceste medzi medzinárodnou organizáciou a nadnárodným štátnym útvarom. Zmes plánovaných a živelných zmien vytvorila úniu, v ktorej sa posilňuje úloha inštitúcie priamo volenej občanmi, členské štáty si však strážia svoje rozhodujúce postavenie.
Hľadanie legitimity
Často diskutovanou témou je otázka legitimity Európskeho parlamentu, najmä v súvislosti s volebnou účasťou. Priame voľby boli do EP zavedené práve s cieľom zvýšiť účasť občanov na integračnom procese, a tým posilniť jeho demokratickú legitimitu. Faktom je, že od prvých volieb v roku 1979 účasť trvalo klesá, a ukázalo sa to aj tentokrát. Kritici integrácie to často interpretujú ako faktické odmietnutie europarlamentu občanmi – nízka volebná účasť mu nedáva dostatočnú legitimitu. Riešením má byť návrat k parlamentu, ktorý by bol tvorený zástupcami národných parlamentov (ako pred rokom 1979), prípadne úplné zrušenie inštitúcie a jej nahradenie národnými parlamentmi (tie by schvaľovali spoločné pravidlá, na ktorých by sa na európskej úrovni dohodli zástupcovia členských krajín). Čo by takéto „riešenia“ znamenali? Predovšetkým, snaha riešiť nízku účasť vo voľbách tým, že sa voľby zrušia (inak povedané, riešiť slabú demokratickú legitimitu inštitúcie tým, že sa oslabí jej demokratický charakter) vyznieva trochu zvláštne. Ako keby sme na základe nízkej účasti do regionálnych samospráv chceli tvrdiť, že regionálnu samosprávu treba zrušiť a namiesto volených zástupcov majú rozhodovať prefekti menovaní z Bratislavy. Alebo nahradiť volených zástupcov regionálnych parlamentov poslancami Národnej rady, pochádzajúcimi z daného regiónu. Ani v jednom z prípadov sa nezvýši reprezentatívnosť (demokratickosť) regionálnej vlády, pravdepodobne ani jej efektívnosť.
Rozhodnutie o priamych voľbách do EP nebolo výmyslom záhadných a zlovoľných eurobyrokratov, ktorí chcú „zničiť národné štáty“, nebolí ním ani rozhodnutia o rozširovaní právomocí EP. Bolo výsledkom suverénnych rozhodnutí členských krajín a súviselo s celkovým vývojom európskej integrácie. Možno viesť nekonečné spory o tom, či bola povojnová integrácia myslená ako ekonomický projekt alebo mala politické ciele. Faktom je, že jednotný hospodársky priestor nemôže fungovať bez spoločných pravidiel – a vytváranie týchto pravidiel, ich podoba, je vecou výsostne politickou. Vytvorenie európskeho legislatívneho orgánu priamo voleného občanmi bolo výsledkom presvedčenia, že integrácia postúpila na úroveň, v ktorom má byť klasická medzištátna diplomacia čiastočne nahradená demokratickými procedúrami.
Posilnenie politiky Pokles volebnej účasti je pre inštitúciu, ktorá má byť „hlasom občanov v európskej politike“ samozrejme problémom. Zároveň ho však treba vidieť v širšej perspektíve. Najdôležitejším faktorom (ne)účasti nie je ani tak otázka, nakoľko občania v danej členskej krajine Európsky parlament poznajú, resp. ako pozitívne ho vnímajú, ale do akej miery je chápaný politicky. Voľby nie sú súťažou o najuvedomelejšieho voliča, ani celoeurópskym referendom o sympatiách voči inštitúcii. Sú rozhodovaním medzi politickými alternatívami. Občan investuje svoj čas a záujem do volieb vtedy, ak vidí dostatočne veľkú súvislosť medzi svojím rozhodovaním a budúcou podobou politiky. V národných voľbách nerozhoduje o zložení parlamentu, ale kalkuluje s budúcim zložením vlády – kto má stáť na jej čele, kto má byť koaličným partnerom a koho chce od vlády odstaviť. Tento politický rozmer sa v prípade europarlamentu stráca, keďže vplyv jeho zloženia na budúcu podobu komisie je slabý, a v rozhodovaní o legislatíve sa delí o právomoci so zástupcami členských krajín.
Zrušenie europarlamentu či návrat k praxi spred roku 1979 v skutočnosti nič nevyrieši. Problém legitimity iba presunie na inú úroveň – ak sa stratí jediná európska inštitúcia volená občanmi, EÚ sa ťažko „priblíži k občanom“. Integrácia bude projektom politických elít a jej podpora u obyvateľstva ťažko narastie. V krátkodobom horizonte je ťažko očakávať inštitucionálne zmeny, ktoré by priblížili Európsky parlament čo do zloženia, pozície pri tvorbe legislatívy a kontrole exekutívy, štandardu európskych parlamentov na národnej úrovni. Zodpovednosť za zapojenie občanov do európskej politiky – vyjadrenú napríklad účasťou na eurovoľbách – tak ostáva predovšetkým na politických stranách. Komunikáciou s voličmi – určite nie len počas predvolebnej kampane – môžu zabezpečiť, aby sa integračný projekt nevnímal ako technokratický proces alebo tajomné vyjednávanie politických elít, v ktorom niet miesta pre hlas občanov.
