Pokus o stabilizáciu ústavného systému
Potrebu zmien ústavy jednoducho priniesol život. Jednou z nich je i potreba uskutočnenia voľby prezidenta priamo občanmi. Ďalšie je potrebné pripraviť teraz, keď sa Slovenská republika usiluje zaradiť medzi krajiny integrujúcej sa Európy. K potrebe zmien v ústave dospeli i minulé vládne politické sily. Už vládne strany v roku 1997 mali pripravený pracovný materiál novej ústavy. Ten predpokladal uskutočnenie viac ako 130 zmien oproti existujúcemu textu. V záverečných ustanoveniach dokonca počítal s tým, že nahradí pôvodný text ústavy. Práce na ústave od roku 1999
Predložený návrh zmien v ústave Slovenskej republiky bol predmetom rokovania i na vládnej úrovni. Legislatívna rada vlády a vláda celkom v 63 bodoch vyjadrila svoje návrhy na zmeny v predloženom texte. Niekoľkokrát sa uskutočnilo zasadnutie k pracovnému návrhu tohto textu, ku ktorému bolo predložených oveľa viac pripomienok. Dotkli sme sa i viacerých, ktoré sú tu predmetom rozpravy a ktoré sú z jednej alebo z druhej strany označované za také, o ktorých treba diskutovať.
Aj Programové vyhlásenie vlády hovorí o tom, že sa pokúsime vytvoriť podmienky pre analýzu efektívnosti jednotlivých článkov ústavy. Tieto práce sa začali v marci 1999. Vtedy sa uskutočnilo stretnutie opozície i koalície na vedeckej konferencii s témou Ústava Slovenskej republiky a jej legislatívne perspektívy. Už predtým bývalý predseda Ústavného súdu publikoval texty, ktoré predpokladali zmenu ústavy. Ústavný súd spracoval prehľadný materiál, ktorý poukazoval na "efekty rozhodnutí Ústavného súdu Slovenskej republiky". V ňom sa poukazuje na tie články ústavy, ktoré boli rôznym spôsobom dotknuté. Mnohé zo záverov práce už na tejto úrovni sú dnes premietnuté do prerokovaného návrhu, viaceré tam nie sú. Toľko iba na margo rozsahu novely, lebo sa často hovorí, že sa išlo nad rámec toho, čo je únosné.
O otvorenosti voči svetu Často diskutovaným je článok 7 Ústavy SR. Ide o ustanovenie, ktoré súvisí so schopnosťou prijímať do nášho právneho poriadku i riešenie obsiahnuté v úpravách záväzných noriem medzinárodných organizácií, do ktorých sme vstúpili alebo chceme vstupovať. Článok 7 je o našej otvorenosti voči svetu. Doterajšia úprava vo svojom článku 11 prevzala konštrukciu ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádzala Listina základných práv a slobôd. Tým sa vytvoril neobvyklý, no dnes už málo praktický model jedinej kategórie medzinárodných zmlúv, ktorým sa na ústavnej úrovni priznávajú bezprostredne vnútroštátne účinky. Ide síce z hľadiska práv jednotlivcov o najdôležitejšie zmluvy, keďže sú o ľudských právach a slobodách. No viaceré ďalšie majú buď zmiešanú povahu, teda nemožno jednoznačne určiť, či ide o zmluvu o ľudských právach a základných slobodách, alebo sa základných práv a slobôd síce netýkajú, ale napriek tomu stanovujú konkrétne práva a povinnosti jednotlivcov i štátnych orgánov. Všetky ostatné zmluvy sú dnes vnútroštátne aplikovateľné iba vtedy, ak to zákon výslovne ustanovuje a ak medzinárodná zmluva neustanovuje inak. Takýchto odkazov je v našom právnom poriadku niekoľko. Naviac nie sú formulované jednotne a zaraďované do zákonov dôsledne. To je relikt dlhého obdobia, pretože Slovenská republika vlastne prevzala všetky medzinárodné záväzky ešte z minulého štátu. S ohľadom na naše integračné ambície je teda potrebné tento problém vyriešiť.
V rozprave sa niekoľkokrát ozvali obavy z toho, či vznik vyšších územných celkov nemôže ohroziť existenciu štátnosti. Zakotvenie vzniku vyšších územných celkov dnes platná Ústava Slovenskej republiky predpokladá. Je to v nej uvedené aj v súčasnom období. Dokonca si myslím, že sme nepostupovali tak, aby sa tieto orgány kreovali. Navrhované zmeny len majú rozšíriť pôsobnosť a spresniť zriadenie týchto územných celkov. Ak teda neohrozovalo štátnosť doterajšie znenie ústavy, predpokladám, že ani zriadenie vyšších územných celkov, teda prakticky výkon toho, čo bolo prijaté v doterajšej ústave, tak nemôže urobiť.
Hlavnými znakmi existencie štátu sú vlastné územie, obyvateľstvo a právny poriadok. Slovenská republika tieto atribúty spĺňa od roku 1993. Možno teda povedať, že je suverénnym a zvrchovaným štátom. Na území Slovenska platí jednotný právny poriadok a všeobecné záväzné právne predpisy sa v zásade vzťahujú na celé územie Slovenskej republiky, na všetky osoby, ktoré sa tu nachádzajú a podľa čl. 3 ústavy je územie Slovenskej republiky jednotné, nedeliteľné a hranicu Slovenskej republiky je možné meniť iba ústavným zákonom a k tomu treba minimálne 90 hlasov poslancov. V rámci Slovenskej republiky, ako aj v rámci iných štátov, môže existovať a aj existujú rôzne samosprávne, či verejno-právne korporácie, ktoré disponujú vo väčšej alebo menšej miere v rámci svojho územia určitými normotvornými a riadiacimi kompetenciami. Tieto ale môžu vykonávať výlučne na základe ústavy a zákonov konkrétneho štátu. Tak existujú kantóny, dištrikty a podobne.
Vznik vyšších územných celkov je teda v tomto smere naplnením existujúceho čl. 64 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý predpokladá vznik vyšších územných celkov a ich zriadenie a úpravu samosprávy ponecháva na zákon. Vyššie územné celky budú v zmysle legislatívneho zámeru vykonávať úlohy samosprávy, ako aj úlohy v rámci preneseného výkonu štátnej správy obdobne, ako by to vykonávali obce. I územie bude v plnom rozsahu podriadené zvrchovanej štátnej moci Slovenskej republiky a bude na ňom platiť v plnom rozsahu Ústava Slovenskej republiky. Rovnako sa naň bude vzťahovať aj celý právny poriadok Slovenskej republiky. Akékoľvek úvahy na tému ohrozenia existencie štátnosti sú v tejto chvíli neprípustné.
Ombudsman je rozšírený Inkorporovanie Ombudsmana do nášho právneho poriadku bolo navrhované už v minulosti. Nechcem brať nikomu primát v tejto veci, ale určite jeden z prvých, kto s takýmto návrhom prišiel, bol poslanec Brňák. Vtedy, myslím, ešte v drese Demokratickej strany. Ombudsman existuje takmer v každej krajine. Pôsobí tak v monarchiách, ako je Švédsko, Nórsko, Belgicko, ako aj v republikách a v systémoch anglosaského, ako i kontinentálneho práva.
Ak považujeme činnosť prokuratúry v netrestných veciach za dôležitú, je teda potrebné postavenie Ombudsmana chápať i z hľadiska jeho kompetencie ako súčasť komplementárneho zabezpečenia ochrany základných práv a slobôd. Znamená to, že by pôsobil popri prokuratúre. Jeho typickou pôsobnosťou by malo byť spolupôsobenie pri odstraňovaní rôznych nesprávností v úradnom postupe v byrokratických prieťahoch v nečinnosti, či neetickom správaní sa orgánov verejnej moci. Rozsah pôsobnosti vo vzťahu k orgánom verejnej moci by mal byť vymedzený tak, aby bolo jasné, na ktoré orgány sa jeho činnosť bude vzťahovať a na ktoré nie. Myslím si, že Ombudsman svojím spôsobom nahradí to, čo kedysi fungovalo v podobe vybavovania sťažností, pretože dnes takýto mechanizmus ani nemáme. Vec teda nestojí tak, či Ombudsman, ale ako ho zriadiť a aké mu dať pravidlá správania sa.
V kontexte chápania nášho spoločenského vývoja si teda treba položiť otázku, či zmeny, ktoré boli navrhnuté, sú pozitívnym posunom vývoja ústavnosti na Slovensku, alebo nie.
Mnohí z nás ešte stále totiž žijú v ilúziách, že transformácia spoločnosti je iba technickou úlohou, ku splneniu ktorej postačí iba niekoľko rýchlych makraoekonomických operácií. V tomto zúženom ponímaní spoločenských premien sa často stráca miesto na dodržiavanie princípov, najmä pre zvrchovanú autoritu práva a jeho rešpektovanie. Aj preto je nevyhnutné, aby sme v kontexte súčasnej doby mnohé otázky prehodnotili a neviazali sa iba na existujúce texty. Považujem preto za potrebné, že novela sa pokúša riešiť vzťah medzinárodného a vnútroštátneho práva i postoj Slovenskej republiky k medzinárodnému spoločenstvu a vytvorenie ústavného priestoru na integráciu.
O krok vpred Považujem za pozitívne rozšírenie právomoci Najvyššieho kontrolného úradu ako aj vytvorenie ústavného priestoru na vydanie ústavného zákona o bezpečnosti krajiny stanovením základných pravidiel. Tie je nevyhnutné vykonať, ak by došlo k nešťastiu, ktoré by mohlo slúvisieť s vyhlásením vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu či stavu ohrozenia. Doteraz nemáme tieto mechanizmy doriešené. Podstatné je tiež rozšírenie právomoci Ústavného súdu SR. Myslím tým predovšetkým preventívnu kontrolu ústavnosti vo vzťahu k medzinárodným zmluvám práve v kontexte ich pozície ako súčasti nášho právneho poriadku i s ohľadom na práva a povinnosti, ktoré z nich môžu vyplývať.
Zmena spôsobu ustanovovania sudcov všeobecných súdov, riadenie súdnej rady ako najvyššieho predstaviteľa súdnictva a rozšírenie sudcovskej samosprávy je krokom vpred. Nepochybuje o tom dnes už takmer nikto, kto sa podrobne zoznámil s mechanizmami fungovania takýchto orgánov. Taktiež je rozumné, ak sa snažíme aj v ústave doriešiť úpravu a problematiku nútených prác, ktorá má umožniť zo strany obcí vyžadovať aj ako podmienku pre vyplácanie podpory v nezamestnanosti určitý výkon.
Obsah navrhovanej novely svedčí o tom, že si kladie ušľachtilé ciele. Rozsah zmien svedčí zase o tom, že ide o pokus o stabilizáciu ústavného systému Slovenskej republiky. Asi ťažko môžme súhlasiť s tým, že sa ústava bude po každých voľbách meniť.
