Reklama
Reklama

Ďalší pokus koalície o politické čistky v štátnej správe

Počet zobrazení: 3229

Skupina troch poslancov Národnej rady SR za stranu OĽANO – L. Kyselica, M. Vetrák a J. Pročko – predstavila 3. 6. 2021 na tlačovej konferencii návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe. Predkladatelia v dôvodovej správe návrhu uviedli, že ich zámerom je posilniť právomoci generálneho tajomníka služobného úradu vo vzťahu k vedúcim zamestnancom, ktorý by mohol so súhlasom štatutárneho orgánu alebo štátneho zamestnanca vo verejnej funkcii odvolať do 10 dní z funkcie vedúceho zamestnanca aj bez uvedenia dôvodu.

Paradoxom je, že týmto návrhom novely zákona deklarovali jeho predkladatelia (ktorých je 14) ambíciu odpolitizovať štátnu službu – v dôvodovej správe sa uvádza, že navrhovaná právna úprava vychádza z právneho stavu platného do 31. 5. 2017, t. j. do účinnosti terajšieho zákona, ktorého jedným z hlavných cieľov bolo práve odpolitizovanie štátnej služby zakorenené v tejto oblasti novelou z roku 2006.

Odpolitizovanie štátnej správy „s dôrazom na samostatnú odbornosť, zníženie byrokracie...“ si dal za svoj cieľ v politike len jeden z predkladateľov – konateľ spoločnosti a terajší poslanec za OĽANO Rastislav Jílek, ktorý sa však k tejto téme verejne nevyjadril. Zvláštnosťou tohto procesu je aj fakt, že nikto z predkladateľov nepôsobil v štátnej správe s výnimkou poslanca Vetráka, ktorý jednak nefiguruje medzi predkladateľmi tejto novely a jednak si uvádza pôsobenie na riadiacich funkciách v štátnej správe v čase rozkvetu politizácie vedúcich pozícií počas účinnosti zákonov o štátnej službe z rokov 2006 a 2009.

Podľa bývalého policajta a šéfa tímu Gorila L. Kyselicu návrhom poslanci reagujú na problémy v štátnej službe spojené s dosadzovaním nominantov bývalej vlády bez výberových konaní na riadiace pozície. Cieľom novely je podľa neho tieto pozície uvoľniť a urobiť na ne riadne výberové konania, pričom odmietol, že by išli robiť čistky. V tomto smere však treba pripomenúť, že od účinnosti zákona o štátnej službe č. 55/2017 si bývalá vláda nedosadzuje svojich nominantov bez výberových konaní, ale v rámci zákonných ustanovení v riadnych výberových konaniach, či už vnútorných alebo vonkajších. Pán Kyselica ako človek z praxe, ktorý si za svoju agendu v politike stanovil „lepšiu vymožiteľnosť práva a účinný boj s kriminalitou bielych golierov“ predkladanou novelou zákona prispeje jedine tak k zvýšeniu politizácie a nekontrolovanému odvolávaniu vedúcich štátnych zamestnancov.

minikonkurz843.jpg
Kresba: Ľubomír Kotrha

Politické čistky vedúcich zamestnancov v štátnej službe a návrat do obdobia nekontrolovanej politizácie v štátnej správe v rokoch 2006 – 2017 otvorene priznal predseda Ústavnoprávneho výboru NR SR Milan Vetrák, keď sa vyjadril o novele nasledovne: „To, že odvoláte niekoho, pretože je vedúci zamestnanec, pretože chcete presadzovať určitú líniu, chcete dodržať aj sľuby, ktoré ste dali voličom, to samo osebe nie je nič protiprávne ani nezákonné.“ Aj človek bez právnického vzdelania, ktorý nikdy nepôsobil „v špičkových právnych agentúrach viacerých európskych inštitúcií“ tak ako pán Vetrák, po pozretí prvých dvoch strán zákona o štátnej službe pochopí, že novela je v rozpore so zákonom, keďže vnáša do celého systému pravý opak princípu nestrannosti a stability, nakoľko umožňuje odvolávanie bez udania dôvodu, čím je porušený princíp právnej istoty ako jeden zo základných princípov právneho štátu. Uvedené princípy stability a právnej istoty okrem iného spočívajú aj v tom, že vedúci štátny zamestnanec môže byť odvolaný z funkcie len z dôvodov ustanovených zákonom, t. j. musí existovať zákonný dôvod pre odvolanie z funkcie.

Podľa Konfederácie odborových zväzov SR (KOZ SR) navrhovaná úprava je nielen v rozpore so záväzkami z Programového vyhlásenia vlády SR (PVV), ale „navrhované odvolanie vedúcich štátnych zamestnancov je ukážkou politického kádrovania bez prihliadania na odbornosť, skúsenosť a schopnosti, pričom spôsobí, že nebude zabezpečená kontinuálna odborná činnosť štátnych úradov a s každou zmenou politickej garnitúry sa budú meniť stovky vedúcich zamestnancov. „Okrem toho KOZ SR upozorňuje aj na to, že Ústavný súd SR už v prípade odvolávania nadriadených v štátnej službe bez uvedenia dôvodov vydal Nález č. I. ÚS 540/2012-34, v ktorom rozhodol, že odvolanie nadriadeného v štátnej službe bez uvedenia dôvodu je v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky.“ Podobne ako po neúspešnom pokuse z januára tohto roku, kedy skupina poslancov OĽANO predložila na rokovanie parlamentu a po širokej kritike aj z radov koalície nakoniec stiahla bezprecedentnú novelu zákona o štátnej službe a zákona o organizácii miestnej štátnej správy, chcú odborári vyvinúť „maximálne úsilie“, aby návrh legislatívy neprešiel.

Od začiatku fungovania tejto vládnej koalície sme svedkami klasickej politickej patronáže – t. j. obsadzovania pozícií v štátnej správe príslušníkmi a prívržencami politických strán koalície bez garantovania požadovanej odbornosti spojenej s príslušným pracovným miestom nielen na riadiacich, ale aj na radových štátnozamestnaneckých miestach. Keďže pri straníckej patronáži sa nevyberá primárne na základe kompetencie uchádzačov, pri takto obsadzovanom aparáte štátnej správy vedie politizácia k jej menšiemu výkonu.

Politizácia je definovaná ako nahradenie kritérií podľa zásluhovosti (meritný systém) politickými kritériami vo funkciách riadenia štátnej služby, ako je napr. výber, kariérny postup, odmeňovanie, sankcionovanie a ukončenie štátnej služby. Politizácia tiež znamená, že nielen činnosť štátneho zamestnanca, ale i jeho kariéra závisí viac od politických ako od profesionálnych noriem a štandardov.

Politizácia môže pomáhať politickým stranám dvojako: jednak môže byť zdrojom budovania politickej strany ako organizácie v krajine, prípadne sľuby zamestnania vo verejnom sektore môžu pomáhať kandidátom a stranám pri voľbách. Politické strany sa prikláňajú k politizácii z dôvodu potreby odmeňovať lojálnych členov strany, svojich priaznivcov, podporovateľov, prípadne kamarátov a rodinných príslušníkov. V posledných rokoch má politizácia význam skôr ako nástroj na budovanie a upevnenie organizačných štruktúr politických strán.

Hlavnou motiváciou politikov pri politizácii je aj snaha mať kontrolu nad verejným sektorom. Pri kontrole verejného sektora politikmi rozlišujeme minimálne tieto 4 typy kontroly: kontrola nad tvorbou verejnej politiky (vrátane kontroly nad tokom informácii), kontrola nad obsahom činnosti verejného sektora (snaha o takú činnosť verejného sektora, ktorá je kompatibilná s cieľmi danej politickej strany), kontrola nad ekonomickou mocou v krajine a kontrola nad korupciou v zmysle kontroly nad korupčnými transakciami v krajine.

Každá vláda si vytvára/ponecháva regulačný priestor pre politický vplyv nad ľudskými zdrojmi, i keď sa dôvody preň môžu diametrálne líšiť. Výsledkom je nestabilný systém s obmedzenou inštitucionálnou pamäťou, ktorý je otvorený (svoj)vôli politikov, ktorí nie vždy sledujú verejný záujem.

Pod politizáciou štátnej služby sa rozumie také rozhodnutie služobného úradu, ktoré sa zakladá na politických dôvodoch. Podľa prieskumu Úradu vlády SR z roky 2015 ukazovateľmi, ktoré majú potenciál zachytiť takéto rozhodovanie, sú niektoré dôvody skončenia štátnozamestnaneckého pomeru, pričom najrizikovejším inštitútomjasným ukazovateľom politizácie štátnej služby je práve ten, ktorý sa snaží opätovne zaviesť súčasná koalícia predloženou novelou – odvolávanie vedúcich štátnych zamestnancov v priamej podriadenosti vedúceho služobného úradu, štatutárneho orgánu alebo štátneho zamestnanca vo verejnej funkcii z funkcie bez uvedenia dôvodu.

Inštitút odvolania vedúceho štátneho zamestnanca z funkcie bez uvedenia dôvodu sa u nás spravidla využíval najmä v čase politických zmien po parlamentných voľbách. Tým, že v období platnosti zákonov z rokov 2006 – 2017 sa umožňovalo odvolať niektorých vedúcich štátnych zamestnancov aj bez uvedenia dôvodu, sa súčasne vytvoril  priestor pre nestabilitu a neprofesionalizáciu štátnej služby vo vysokých manažérskych funkciách. Navyše tento stav prispieval aj k destabilizácii štátnej služby týchto štátnych zamestnancov v porovnaní s ostatnými vedúcimi štátnymi zamestnancami, ktorí mohli byť odvolaní z funkcie vedúcich štátnych zamestnancov len zo zákonom stanovených dôvodov (nevykazovali určitý čas požadované výsledky, nemohli plniť povinnosti zo zdravotných dôvodov, boli dočasne vyslaní do cudziny, požiadali o odvolanie z funkcie).

Podľa prieskumov OECD patrilo Slovensko dlhodobo medzi krajiny s pomerne vysokou fluktuáciou pri zmene vlád, ktorá zasahuje aj nižšie úrovne v hierarchii organizácii, čo vypovedá o vplyve politického cyklu na stabilitu zamestnancov. Na škále od 1 do 6, pričom 1 predstavuje najvyššie pozície v hierarchii a 6 najnižšie, v prípade Slovenska dochádzalo k výmene zamestnancov pri zmene vlád až po úroveň 4. OECD priemer pritom predstavuje úroveň 2 – 3. Výmena zamestnancov v top manažmente (úroveň 1) je podľa prieskumu OECD úplná pri zmene vlád. V prípade ostatných úrovní je výmena čiastočná. Tento trend pretrváva dodnes. Dôsledkom vysokej miery fluktuácie je narušenie odbornej kontinuity služobného úradu, oslabenie tvorby politiky založenej na dôkazoch a prevaha štátnych zamestnancov s nedostatočnou praxou, ktorá predstavuje riziko vyššej chybovosti pri výkone štátnej služby. Môže to spôsobiť napr. aj nedostatočné čerpanie eurofondov.

To, kde sa „narysuje čiara“ medzi úradníkmi podliehajúcimi čisto meritokratickým pravidlám a politickými nomináciami rôzneho typu v konkrétnej inštitúcii vo verejnej správe, sa v jednotlivých krajinách líši a dokonca sa to zvykne odlišovať aj v rámci jednotlivých zložiek verejného sektora. Určité pozície musia byť výslovne chránené pred politickým vplyvom aj kvôli získaniu dôvery občanov v nestranný výkon funkcií štátu, napr. audit, inšpekcia, výkon práva (polícia, súdnictvo), udeľovanie grantov, bezpečnosť.

Stretávame sa aj s pojmom „cyklus politickej pomsty“, ktorý sa prejavuje napríklad tým, že po zjavnej a výraznej politizácii niektorým ministrom jeho nasledovníci nedôverujú aparátu a boja sa „noža do chrbta“. V tejto súvislosti sa ukazuje, že hlavným dôvodom výmeny vedúcich štátnych zamestnancov nie sú ani tak politické väzby, ako skôr nedôvera nového ministra v ich schopnosti a integritu. Potvrdzujú to aj vyjadrenia ministra financií a lídra OĽANO Igora Matoviča, ktorému prekážajú „zabetónovaní ,smeráci‘ a ,mosťáci‘ v riadiacich funkciách v štátnej správe.“

Určite si všetci uvedomujeme, že politizácia ostáva jedným z najväčších problémov slovenskej štátnej služby a býva často identifikovaná ako jedna z hlavných prekážok jej profesionalizácie. Odpolitizovanie štátnej správy má výrazný vplyv na získanie a stabilizáciu kvalitných štátnych zamestnancov.

Snahou každej vládnej moci je zastabilizovať štátnu správu, ktorú si sama chce vytvoriť na svoj obraz. Treba však podotknúť, že istá miera politizácie, a to konkrétne funkčná politizácia, je v súčasných systémoch organizovania verejnej správy pomerne prirodzeným javom, aj keď nie nevyhnutným (príklad Veľkej Británie). V čom sa však krajiny výraznejšie líšia, je hĺbka „penetrácie“ politicky nominovaných úradníkov do verejnej správy (vertikálna dimenzia politizácie) a, samozrejme, aj miera uplatňovania straníckej patronáže.

Profesionalizácia štátnej služby si vyžaduje jasné rozlišovanie medzi politickými a apolitickými pozíciami – v každej organizácii by malo byť zrejmé, ktoré pozície sa obsadzujú priamym rozhodnutím politikov (politická nominácia) a ktoré sú obsadzované cez procesne štruktúrovaný a transparentný výberový proces. Podľa súčasného zákona o štátnej službe z roku 2017 môžeme medzi „politické pozície“ zaradiť štátnych zamestnancov, ktorí sú:

  1. zvolení do funkcie Národnou radou SR,
  2. vymenovaní do funkcie predsedom NR SR, prezidentom, vládou, atď.,
  3. odborníci ústavných činiteľov.

Všetky ostatné pozície vrátane vedúcich zamestnancov, ako sú napr. generálni riaditelia, riaditelia odborov a vedúci oddelení, sú apolitické funkcie, ktoré musia byť obsadzované na základe odborných predpokladov v transparentných výberových konaniach či už vnútorných alebo vonkajších. Hoci súčasný zákon o štátnej službe zaviedol jednotlivé nástroje na elimináciu politizácie (princíp politickej neutrality a stability, zrušil možnosť odvolať vedúceho štátneho zamestnanca bez uvedenia dôvodu, nastavil kritériá a postupy výberových konaní a zriadil Radu pre štátnu službu), pomerne nešťastnou ostáva súčasná funkcia generálneho tajomníka služobného úradu, ktorý je služobne najvyšším vedúcim štátnym zamestnancom všetkým štátnym úradníkom. Keďže ho vymenúva a odvoláva vláda na návrh príslušného ministra, ide o značne spolitizovanú funkciu. Podľa viacerých autorov systém politických nominácii generálnych tajomníkov služobných úradov v SR, ktorí sú zodpovední za riadenie ľudských zdrojov, znamená, že môžu v hierarchii štátnej služby voľne plniť politické záujmy, čo vytvára priestor na politické ovplyvňovanie. Je preto potrebné prehodnotiť takéto politické nominácie generálnych tajomníkov služobných úradov. To, čo robí predkladaná novela súčasnej koalície ,je však pravý opak – ešte viac rozširuje ich právomoc a zavádza novú povinnosť v podobe svojvoľného odvolávania nepohodlných riadiacich pracovníkov. Keďže generálny tajomník je politický nominant vlády, je jasné, že nepohodlnými riadiacimi pracovníkmi budú nevyhovujúci vedúci zamestnanci pre konkrétnu politickú garnitúru. Preto predkladaná novela ani zďaleka nevytvorí „priestor čestným ľuďom bez straníckej príslušnosti“, ale naopak, v prípade zmeny politickej garnitúry dáva politickým nominantom v podobe generálnych tajomníkov voľný priestor pre svojvoľné odvolávanie riadiacich pracovníkov. Predložená právna úprava len spôsobí, že nebude zabezpečená kontinuálna odborná činnosť štátnych úradov a s každou zmenou politickej garnitúry sa budú meniť vedúci zamestnanci bez uvedenia dôvodu.

Politickú nomináciu vedúceho služobného úradu presadila novela zákona o štátnej službe v poslednom, volebnom roku vládnej koalície pod vedením M. Dzurindu (marec 2006), ktorá o. i. aj zrušila Úrad pre štátnu službu. Práve táto novela z marca 2006 výrazne rozšírila priestor pre politizáciu štátnej služby, pretože stanovila, že vedúci úradu v služobnom úrade, ktorým je ministerstvo alebo ostatné ÚOŠS, a vedúci úradu, ktorý je štatutárnym orgánom (politická nominácia od 1. júna 2006), mal v rámci svojej priamej riadiacej zodpovednosti vyhradené právo na odvolanie predstaveného na návrh štatutárneho orgánu alebo na návrh nadriadeného v politickej funkcii aj bez uvedenia dôvodu – t. j. presne tú formuláciu, ktorú sa snaží zaviesť aj súčasná koalícia predloženou novelou. Od roku 2006 sa významné personálne rozhodnutia robili práve na úrovni vedúcich služobných úradov, ktoré sa len čiastočne alebo vôbec neregulovali.

K zrušeniu možnosti odvolať vedúcich zamestnancov a vedúceho služobného úradu bez uvedenia dôvodu došlo až prijatím súčasného zákona č. 55/2017 Z.z. o štátnej službe, ktorý nahradil 21-krát novelizovaný zákon č. 400/2009 Z. z. o štátnej službe. Novou právnou úpravou malo dôjsť k vytvoreniu inštitucionálneho a legislatívneho rámca, ktorého cieľom je dopomôcť k skvalitneniu riadenia ľudského kapitálu v štátnej službe, ako aj k profesionalizácii a odpolitizovaniu štátnej správy. Depolitizácia sa okrem jasného vymedzenia medzi politickými a nepolitickými funkciami preukazuje aj presadzovaním zásluhovosti a odbornosti nad politickou príslušnosťou. Hoci má súčasný zákon ďaleko od ideálu dobrého riadenia ľudských zdrojov, má potenciál podstatne zlepšiť dovtedajšiu situáciu. Vyžaduje si to však rozhodnú, či rovno zanietenú implementáciu jeho ustanovení, nie búranie základných princípov, na ktorých je tento zákon postavený v podobe noviel, ktoré sú od začiatku svojho fungovania predkladané súčasnou koalíciou.

Riešenie problému politizácie s cieľom minimalizovať závislosť štátnych zamestnancov od politických vplyvov si vyžaduje systémové, na slovenské pomery radikálnejšie zmeny, ktorých základom je zavedenie meritného systému a reálneho stransparentnenia samotného procesu výberových konaní tak na radových ako aj vedúcich štátnozamestnaneckých miestach. Netransparentnosť výberových procesov a fenomén dopredu vybratého uchádzača bol totiž prítomný u nás pri všetkých vládnych garnitúrach (s výnimkou krátkeho obdobia začiatkov fungovania Úradu pre štátnu službu). Všetky vládnuce politické strany (resp. vedúci zamestnanci väčšinou s politickým krytím) si vždy ponechávali výrazný vplyv nad obsadzovaním pozícií v štátnej správe. Odborné pozície vrátane riadiacich pracovníkov musia byť obsadzované výlučne na základe jasne definovaných kritérií prostredníctvom transparentných výberových konaní, a nie na základe politických či iných sympatií a väzieb uchádzačov.

V prípade neistého postavenia zákonov je potrebný nový spôsob myslenia – sústrediť sa viac na strategické prístupy ako na reguláciu a povinnosti. Zásluhové systémy môžu zabrániť politizácii a patronáži, a to dokonca aj pri absencii právnych noriem. Použitie presných zásluhových noriem a opatrení jednoducho neumožňuje zamestnať neschopný personál len z politických dôvodov, pretože takíto ľudia nebudú schopní dosiahnuť požadované štandardy.

V PVV na roky 2021 – 2024 je správne uvedené, že Slovensko urgentne potrebuje posilniť schopnosti štátnej služby a sústrediť sa na budovanie profesionálnej, vzdelanej a stabilnej pracovnej sily prostredníctvom spravodlivých, transparentných a na pravidlách založených postupoch riadenia. Zásadným prvkom profesionálnej a nezávislej štátnej správy je transparentnosť a etika. Kľúčom, ktorý sa v tomto dokumente taktiež nachádza, je zriadenie silnej a politicky nezávislej štátnej personálnej agentúry za účelom stransparentnenia a profesionalizácie výberových konaní, ktorého hlavným cieľom by bola apolitická koordinácia výberu štátnych zamestnancov. Centralizácia môže pomôcť odpolitizovať štátnu službu – ak, samozrejme, ten, kto stojí na vrchole pyramídy, nie je sám spolitizovaný. Čím väčšiu autonómiu má centrálny orgán v rozhodovaní, tým viac môže brániť nelegálnej politizácii – samozrejme, ak je vysoká aj jeho štrukturálna autonómia. Príklad krátkej životnosti Úradu pre štátnu službu len potvrdzuje, že prežiť v súčasne nastavenom systéme môže iba formálne i neformálne silná inštitúcia, ktorej pozícia je podporená priaznivou politickou kultúrou. V súčasnosti tu takú, žiaľ, nemáme.

(Autorka Mgr. Iveta Kompišová, PhD. pôsobí v mimovládnom sektore)

Reagujte na článok

Napíšte prosím Váš text.
CAPTCHA
This question is for testing whether or not you are a human visitor and to prevent automated spam submissions.
Facebook icon
YouTube icon
RSS icon
e-mail icon
     
     
Reklama
Reklama

Blogy a statusy

Reklama
Reklama
Reklama