Kniha o vládnutí – kapitola Spory o dane 4

Ukážka z pripravovanej knihy analyzuje
zápas medzi pravicou a ľavicou počas
vlády veľkej koalície v rokoch 1998 – 2002
nielen o dane ako také, ale ako zápas,
v ktorom ide o charakter štátu.


Paušálna daň

Pre Pavla Prokopoviča - v 2. Dzurindovej vláde  v rokoch 2002 až 2006 ministra dopravy, pôšt a telekomunikácií za SDKÚ – sa po celé volebné obdobie 1998-2002 stala paušálna daň hlavnou raison-d´etre jeho poslaneckého mandátu. Berúc do úvahy, s akou vehemenciou P. Prokopovič presadzoval svoje predstavy, ako zvyšoval požiadavky, ako neváhal obviňovať MF SR, jeho úradníkov i ministerku z úmyselného brzdenia malého podnikania, mohli by sme hovoriť až o nadmernej angažovanosti za vec. Ako predsedovi Únie živnostníkov, podnikateľov a roľníkov by to mohlo „slúžiť ku cti“, aspoň v očiach tej skupiny, ktorej záujmy presadzoval, keby v tom pokračoval i ako člen vlády v nasledujúcom volebnom období. V r. 2003 onedlho od začiatku účinnosti ostatného „vylepšenia“ paragrafov v zákone o dani z príjmov, ktoré sa zaoberali paušálnou daňou, 2. Dzurindova vláda rozhodla túto daň zrušiť. Nástup rovnej dane mal vyriešiť všetko – i predchádzajúce sťažnosti živnostníkov na administratívnu náročnosť zdaňovania, na výšku dane a podobne. Nie je mi známe, či sa minister P. Prokopovič  proti zrušeniu paušálnej dane postavil: či tento návrh na rokovaní vlády rozporoval, či loboval v Klube poslancov SDKÚ, či sa pokúšal získať podporu za zachovanie paušálnej dane u médií, či na niekoho (?) útočil a pod. Isté je, že nový zákon o dani z príjmov paušálnu daň zrušil...

Citius. Altius. Fortius. (Ďalej. Vyššie. Rýchlejšie.)

Denník SME[1] 17. augusta 1999 uviedol podrobnú informáciu o pripravovanom zákone o drobnom podnikaní, ktorý P. Prokopovič hodlal predložiť na rokovanie vlády a následne do Národnej rady SR. V ten istý deň P. Prokopovič adresoval ministerke financií list so žiadosťou o stanovisko „v čo najkratšom termíne“ tak, aby účinnosť zákona bola možná od 31.12.1999. List uvádzal, že do návrhu zákona, ktorý bol prílohou listu, už boli zahrnuté pripomienky a doplnky podpredsedu vlády I. Mikloša a bol prejednaný i s ministrom hospodárstva Ľ. Černákom.

MF SR reagovalo okamžite: rokovanie ministerky s predkladateľom návrhu zákona sa konalo už 25 augusta od 19. hod v zasadačke ministerky.

To, že P. Prokopovič návrh najskôr prerokovával s I. Miklošom a Ľ. Černákom nebolo ťažké vysvetliť: všetci traja boli členmi SDK(Ú) a okrem toho – P. Prokopovič pripravil návrh zákona o drobnom podnikaní – t. j. zákona, ktorý podľa jeho názoru patril do gescie MH SR a nie do gescie MF SR. O korektnosti postupu P. Prokopoviča som nechcela pochybovať, no v prvom rade bolo potrebné vyriešiť otázku gescie. Zákon o drobnom podnikaní navrhoval nahradiť daň z príjmu pre živnostníkov „daňovou licenciou“. Inými slovami zasahoval do zákona o dani z príjmov, t. j. zákona v gescii MF SR.[2]

Od prvého zapracovania paušálnej dane do zákona o dani z príjmov až po jej zrušenie, poslanecké návrhy P. Prokopoviča a spol. na novelizáciu paušálnej dane zachádzali vo svojich požiadavkách vždy ďalej a ďalej, posúvali hranice podmienok podnikateľskej činnosti, na ktorú by sa vzťahovala paušálna daň, vyššie a vyššie a žiadali účinnosť každej novelizácie rýchlejšie a rýchlejšie.[3] Kým pôvodný návrh zákona o drobnom podnikaní z r. 1999 vymedzoval „drobného podnikateľa“ ako osobu, ktorá podniká podľa zákona o živnostenskom podnikaní, ktorá nie je platiteľom dane z pridanej hodnoty a ktorej ročný obrat nepresiahne 1,5 mil. Sk, už prvý návrh na novelizáciu paušálnej dane poslanca P. Prokopoviča rozširoval možnosť uplatniť si paušálnu daň i na tzv. slobodné povolania, ako sú lekári, veterinári, tlmočníci, audítori, daňoví poradcovia, súdni znalci, súdni exekútori, atď. Neskoršie návrhy podmienky ešte viac liberalizovali: navrhovalo sa, aby si paušálnu daň  mohol uplatniť i platiteľ dane z pridanej hodnoty a i ten, ktorého ročný obrat dosiahol až 2 mil. Sk (toto navŕšenie hranice príjmov na uplatňovanie paušálnej dane sa realizovalo od 1.1.2002).

Čím pri predkladaní návrhov argumentoval P. Prokopovič? Prečo sa MF SR pri predkladaní návrhov postupne stávalo terčom kritiky a ostrých útokov zo strany P. Prokopoviča?

Pôvodný návrh zákona o drobnom podnikaní chcel pomôcť drobným živnostníkom: remeselníkom, živnostníkom vykonávajúcim viazané i niektoré koncesované živnosti podľa presne vymedzenej prílohy č. 3 a samostatne hospodáriacim roľníkom podnikajúcim podľa zákona o súkromnom podnikaní občanov. Zámerom bolo dať im možnosť zakúpiť si daňovú licenciu a tým podstatne zjednodušiť ich daňovú administratívu: nemuseli by viesť účtovníctvo pre daňové účely, ako ani predkladať daňové priznania. Argumentovalo sa, že by to uľahčilo vstup živnostníkov na trh, zbavilo ich strachu pred daňovou kontrolou a podľa Ľ. Černáka „zvýšilo príjmy štátneho rozpočtu“. Zákon sa odvolával na to, že podobné úpravy sa uplatňujú i v Maďarsku a Poľsku a pripravujú sa v Rakúsku a Česku. Príloha č. 3 zákona nebola rozsiahla: obsahovala iba 3 skupiny remeselných živností a vybrané živnosti zo skupiny viazaných a koncesovaných činností.

Prvá reakcia daňovej sekcie MF SR na návrh zákona bola odmietavá: daňová licencia bola v rozpore s princípom univerzálnej daňovej povinnosti, podľa ktorého sa všetky príjmy kumulujú do jedného základu dane zdaňovaného jednou sadzbou dane. Okrem toho pri zdaňovaní paušálnou daňou dochádza -  v porovnaní so zdaňovaním ostatných daňových poplatníkov - k zvýhodňovaniu daňovníka, ktorý si ju môže uplatniť. To je v protiklade s princípom daňovej spravodlivosti.

Požiadavka, aby živnostníci mohli do určitej výšky poberať i príjmy z iného ako z vymedzenej živnosti, princípu daňovej spravodlivosti protirečila dvojnásobne. Daňovým odborníkom na MF SR sa to priečilo.

Daňová teória tentokrát musela ustúpiť požiadavkám daňovej praxe – ako sa to stávalo a bude stávať i v budúcnosti. Ak by iná daňová prax pomohla rozvoju živnostenského stavu, bolo by i porušenie niektorého z princípov daňovej teórie zdôvodniteľné. Chceli sme sa o to pokúsiť – a pritom nevystaviť príjmy štátneho rozpočtu neprimeraným rizikám.

Už pri prvom rokovaní MF SR s P. Prokopovičom sa dohodlo na novej terminológii: názov „daňová licencia“  bol nahradený novým - „paušálna daň“. Názory MF SR a predkladateľa sa rôznili v otázke vymedzenia živností, na ktoré by sa paušálna daň vzťahovala, v určení výšky príjmov rozhodujúcej pre uplatnenie dane ako i v názore na sadzby dane. P. Prokopovič navrhoval sadzbu dane v závislosti od výšky príjmu určenú pevnou čiastkou, MF SR navrhovalo vyjadriť sadzbu dane percentom: spočiatku jedinou sadzbou bez ohľadu na výšku príjmov, neskôr diferencovanou sadzbou podľa výšky príjmu.[4]

MF SR so zavedením paušálnej dane súhlasilo. No pri rokovaniach s navrhovateľom, pri prerokúvaní paušálnej dane vo vláde i v NR SR bolo pri presadzovaní podmienok jej uplatňovania konzervatívne. Mohlo to niekoho prekvapovať?

Daňová legislatíva u nás paušálnu daň poznala vo veľmi obmedzenej forme do r. 1992.[5] V zákone o dani z príjmov, ktorý platil od r. 1962, sa používalo stanovenie dane paušálnou sadzbou pre domácich živnostníkov, prevádzkovateľov ľudovej zábavy, podomových a kočovných živností a pod. V rokoch 1990-1992 existovala daň stanovená paušálnou sumou, ktorú určoval správca dane. Dôsledky jej zavedenia v podstatne väčšom rozsahu na príjmy štátneho rozpočtu sa dali ťažko odhadnúť a ubezpečovania predkladateľa, že budú pozitívne, sa nezakladali na žiadnych hodnoverných analýzach.

Od r. 2000 malo dôjsť k závažným zásahom do zdaňovania s dopadom na prepad príjmov štátneho rozpočtu: bezprecedentné zníženie sadzby dane u právnických osôb o 11 bodov, zavedenie 7%-nej jednotnej sadzby dane pre skupinu daňovníkov podnikajúcich v poľnohospodárstve, zvýšenie nezdaniteľnej čiastky a valorizácia ďalších odpočítateľných položiek ako i zmena daňových pásiem fyzických osôb s cieľom znížiť ich daňové zaťaženie. Zavedenie paušálnej dane mohlo znamenať ďalší prepad príjmov, a preto sa MF SR pri rozhodovaní o jej podmienkach snažilo eliminovať možné negatívne dopady na príjmy štátneho rozpočtu.[6]

Z 300 000 živnostníkov (podľa údajov ÚDR 333 565 daňovníkov so živnostníckym oprávnením) sa za prvé dva mesiace o zdaňovanie paušálnou daňou uchádzalo iba dvetisíc živnostníkov. Pre P. Prokopoviča to bol signál, aby začal presadzovať nové, radikálnejšie požiadavky na zmäkčenie podmienok na možnosť uplatniť si paušálnu daň. Ak s niektorými požiadavkami MF SR nesúhlasilo, vysvetľoval to takto: „Vysokí úradníci odmietajú náš zákon len preto, že v ňom vidia konkurenciu.“

Prvé skúsenosti zo zavedenia paušálnej dane médiá a P. Prokopovič označili ako „fiasko“ a kritikou zahrnuli – MF SR a ministerku. „Je to jednoznačné fiasko a zodpovedá zaň osobne ministerka Brigita Schmögnerová.“[7] Odhliadnuc od toho, že účinnosť zákona bola krátka – 2 mesiace – kritizovalo sa, že okruh živnostníkov, ktorí si mohli uplatniť paušálnu daň, stanovilo MF SR neprimerane obmedzujúco, nepripustilo súbeh príjmov, nedoriešilo ústretovejšie odvodové povinnosti, a pod.[8] Na sugestívnu otázku denníka SME: Myslíte si, že „všetky polená pod nohy“ hádže práve ministerka Schmögnerová, P. Prokopovič odpovedal: „Áno, už teraz som o tom jednoznačne presvedčený.“[9]

Ako sme boli a budeme svedkami neraz, na argumenty MF SR P. Prokopovič v tandeme s médiami neprihliadal. Podľa údajov z daňových priznaní v zdaňovacom období 1998 príjmy zo živností z celkového počtu 333 tisíc daňovníkov vykázala iba necelá polovica daňovníkov a viac ako 10% vykázala stratu (vo výške niekoľkonásobku zaplatenej dane prvou skupinou). Prechod na paušálnu daň neumožňoval stratu umorovať a eventuálne vyžadoval platiť daň i v prípade straty. To boli nedostatky inherentné i návrhu P. Prokopoviča a nemotivovali živnostníkov masovo sa uchádzať o paušálnu daň. I po niekoľkonásobnom zmäkčení podmienok vrátane rozširovania činností, na ktoré sa paušálna daň mohla uplatňovať, napokon počet jej platiteľov neprekročil o veľa 20 tisíc.

I vtedajší komentátor denníka Pravda a neskorší hovorca premiérky I. Radičovej (SDKÚ) R. Baťo musel napokon priznať, že „výhodné dane nie sú všetko“, a že pokiaľ sa nezlepší prístup k úverom, nezlepší vymožiteľnosť práva a nezlepšia obchodné vzťahy, „paušálna daň nikoho nespasí“.[10]

Krátka pamäť SDKÚ

P. Prokopovič svojou neúnavnosťou (a nepochybne i preto, že patril do väčšinovej vládnej strany SDKÚ) dosiahol to, o čom tri roky dozadu ani neuvažoval. Už v poradí druhý zákon, ktorý o.i. upravoval i paušálnu daň – zákon z 20. septembra 2000, ktorý novelizoval zákon o daniach z príjmov, pristúpil k tzv. negatívnemu vymedzeniu činností. Príloha zákona neobsahovala činnosti, na ktoré sa môže vzťahovať paušálna daň, naopak, vymedzovala činnosti, na ktoré sa paušálna daň uplatňovať nemohla. Okruh platiteľov dane sa tak výrazne rozšíril. Umožnil súbeh príjmov z kapitálového majetku, z prenájmu a z ostatných príjmov do 100 000 Sk, ale ešte neumožňoval súbeh príjmov zo závislej činnosti a príjmov zdaňovaných paušálnou daňou.

Od 1.1.2002 i toto obmedzenie prestalo platiť.

Od1.1.2002 – daň, ktorá mala na začiatku pomôcť predovšetkým drobným remeselníkom a živnostníkom podnikajúcim podľa živnostenského zákona, sa umožnila platiť i tým, na ktorých sa vzťahoval autorský zákon: výkonným umelcom, ako sú herci a speváci, autorom literárnych, výtvarných a hudobných diel, atď.

Napokon ani po r. 2002 sa paušálna daň nemohla uplatniť na advokátov, audítorov, daňových poradcov, neštátnych lekárov, lekárnikov, súdnych exekútorov a pod., ako by si bol P. Prokopovič želal. Od 1.1.2002 sa zvýšila i hranica príjmov, u ktorej si bolo možné uplatniť paušálnu daň na 2 000 000 Sk ročne.

Konečná podoba úpravy paušálnej dane v zákone o dani z príjmov – ako som už uviedla – bola vzdialená od pôvodného návrhu zákona o drobnom podnikaní, od jeho cieľov a zámerov. Rozširovanie okruhu daňovníkov, umožnenie súbehu rôznych príjmov a pod. si vyžiadalo nové a nové zásahy do zákona o dani z príjmov, ktoré ho robili neprehľadnejším a zložitejším. Daňová administratíva pre daňovníka, ktorý platil paušálnu daň a musel podávať i daňové priznanie z poberania iných príjmov, sa neúmerne komplikovala. Pre mnohých daňovníkov bolo zaťažkávajúce platiť daň za bežný rok vopred ako i zaplatiť minimálnu daň i v tom prípade, keď nedosiahli žiadne alebo iba veľmi nízke  príjmy.

Meradlom úspešnosti legislatívnej iniciatívy P. Prokopoviča nemôže byť, koľko noviel, resp. pozmeňujúcich návrhov sa mu podarilo presadiť (i – proti názoru jedného z vládnych rezortov „jeho“ vlády). Meradlom úspešnosti by mala byť kladná odpoveď na otázku, či sa mu podarilo dosiahnuť to, čo uvádzala dôvodová správa: zvýšiť príjmy do štátneho rozpočtu a o niekoľko desaťtisíc zvýšiť zamestnanosť? Po viacerých zmäkčeniach podmienok na uplatňovanie paušálnej dane sa tieto účelové predpovede ani čiastočne nesplnili. To je pravdepodobne jednou z príčin, prečo zrušenie paušálnej dane v r. 2003 nevyvolalo neprekonateľný odpor ani zo strany živnostníkov – ani zo strany nového ministra 2. Dzurindovej vlády – P. Prokopoviča, ktorý sa za ňu viac ako 3 roky neúnavne zasadzoval.

Paušálna daň skončila v r. 2003. Zrušila ju 2. Dzurindova vláda. Napriek – v porovnaní s okolitými štátmi najliberálnejším podmienkam pre jej uplatňovanie – sa o ňu uchádzalo iba o niečo viac ako 20 tisíc daňovníkov. Predseda Slovenskej živnostenskej komory Milan Kuzma sa pokúsil jej zrušeniu zabrániť, no väčšinová SDKÚ sa v novej pravo-stredovej koalícii rozhodla využiť príležitosť a zaviesť rovnú daň.[11]  Bola to rovná daň, ktorá sa stala hrobárom paušálnej dane. Pretože všetkých úradníkov na MF SR našťastie nový minister I. Mikloš nevyhodil, argumenty ministerských úradníkov v neprospech paušálnej dane sa zopakovali: paušálna daň vnáša do daňovej sústavy daňovú nespravodlivosť, ohrozuje princíp univerzálnej daňovej povinnosti a pod. Po niekoľkých rokoch skúseností s jej aplikáciou pribudol nový argument: zneužívanie paušálnej dane.[12]

MF SR ako náhradu za zrušenie paušálnej dane ponúklo tzv. paušálne výdavky: pre remeselníkov 60% a ostatných 25%, o ktoré si mohli znížiť príjmy – a ponechať si výhodu neviesť si účtovníctvo. Pre „priemerného“ doterajšieho paušálneho daňovníka sa daň zvýšila: pre remeselníka asi 1,7 krát, pre živnostníka, ktorý sa rozhodol uplatňovať si paušálne výdavky – takmer 5 krát. Menej mohol zaplatiť iba remeselník s veľmi nízkymi mesačnými príjmami.[13]

Dňa 4.7.2012 traja poslanci za SDKÚ-DS I. Štefanec, Ľ. Kaník a P. Frešo predložili do Národnej rady SR návrh zákona o živnostenských licenciách, inými slovami – o paušálnej dani. Koleso paušálnej dane sa roztočilo nanovo. V porovnaní s niekdajším zákonom P. Prokopoviča o drobnom podnikaní je zarážajúci amaterizmus návrhu zákona a porovnanie s úpravou paušálnej dane v zákone o dani z príjmov[14] z legislatívneho hľadiska návrh zákona o živnostenských licenciách neznesie vôbec. Niektoré podmienky prvých legislatívnych úprav paušálnej dane sú identické (hranica príjmov, neplatič DPH, daňovník nikoho nezamestnáva, platenie vopred a pod), cena daňovej licencie – na rozdiel od zákona o dani z príjmov nebola určená % z príjmov, ale jednotnou sadzbou 500 eur pre každého bez ohľadu na jeho príjmy.

SDKÚ k 1.1.2004 paušálnu daň zrušila, navrhuje ju zaviesť k 31.12.2012. Predkladatelia neuvádzajú očakávané dôsledky na rozpočet štátu, neanalyzujú skúsenosti z používania paušálnej dane v r. 2000 až 2003. Ešte v máji 2011 sa premiérka z radov SDKÚ dohodla so Slovenskou asociáciou malých podnikov, Slovenskou živnostenskou komorou a Slovenským živnostenským zväzom na návrhu, v ktorom ročné príjmy pre uplatňovanie paušálnej dane  boli ohraničené do výšky 15 resp. 18 tisíc eur (49 790 trojica Š-K-F) a cena licencie by bola 3 200 resp. 4 tisíc eur (500 eur trojica Š-K-F). Stratilo SDKÚ pamäť alebo opätovne naskočilo na vlnu daňového populizmu? Je to škoda pre drobných podnikateľov, ktorí na vlne populizmu sotva niečo získajú.