Reklama
Reklama

Verejno-súkromné partnerstvá alebo Opatrne s PPP

Počet zobrazení: 5713

Do povedomia verejnosti sa pomaly dostáva projekt výstavby novej univerzitnej nemocnice v Bratislave. Pozrime sa na to, aké riziká so sebou vo všeobecnosti prinášajú verejno-súkromné partnerstvá.

Na Slovensku, ale i v zahraničí prežíva svoju chvíľku slávy uzatváranie verejno-súkromných partnerstiev (PPP; public-private partnership), teda zmluvy medzi štátom a súkromným dodávateľom o dodávaní verejne poskytovaných služieb privátnym sektorom. Podstatou kontraktácie je, že zatiaľ čo za poskytovanie nejakej verejnej služby (školstvo, zdravotníctvo, rôzne sociálne služby) nesie zodpovednosť verejná autorita (štát, samospráva), jej uskutočňovanie je na pleciach súkromného sektora (podnikateľského subjektu). Z našich podmienok je známy príklad výstavby diaľnic cez PPP projekty, v zahraničí sa uplatňuje na celý rad verejných služieb. Najnovšie na Slovensku  vzbudil pozornosť, a s ním aj vlnu nevôle z radov odborov, prípad výstavby novej univerzitnej nemocnice v Bratislave ako verejno-súkromné partnerstvo[1]. Základný predpoklad obhajcov PPP spočíva v postuláte, že verejný sektor má sklon s verejnými prostriedkami hospodáriť menej efektívne a naopak, že súkromný sektor, nakoľko je motivovaný záujmom dosiahnuť zisk, sa spája s väčšou efektivitou pri hospodárení, takže úspora výdavkov verejného sektora patrí medzi jeden z najvýznamnejších argumentov v prospech uzatvárania verejno-súkromných partnerstiev. Pre verejný sektor je teda pochopiteľne kontraktácia výhodným riešením vtedy, ak úžitok výslednej podoby poskytovania nejakej služby je väčší, ako keď ho má zabezpečiť verejný sektor sám.[2]

Skôr, než sa dostaneme k jednotlivým rizikám a problémom kontraktácie, treba zdôrazniť, že verejná debata o tomto spôsobe poskytovania verejných služieb je obmedzená a takmer žiadna. V prípade projektu novej univerzitnej nemocnice v Bratislave by išlo o prvý takýto projekt v rámci zdravotníctva na Slovensku. Treba povedať, že ak sa napokon bude realizovať cez PPP, tak nemusí byť posledný. Teda ak sa to v perspektíve plynúcich rokov nepreukáže naozaj ako veľký omyl. Začiatok si však vieme aj lepšie predstaviť. Ide o významný precedens, ktorý determinuje vývoj slovenského zdravotníckeho sektora na desaťročia dopredu. Nedá sa povedať, že diskusia by zodpovedala významu tejto otázky. Prečo toľko opatrnosti? Veľké a dlhodobé investície v podobe štátnych zákaziek môžu v sebe niesť potenciál pre korupciu a klientelizmus, s čím v našich podmienkach máme skúsenosti. Príklady zo zahraničia tiež nesršia optimizmom. Vyberieme niektoré: v prípade Brampton Civic Hospital v Ontariu sa časom ukázalo, že štát by zaplatil podstatne menej, keby nemocnice nestaval cez verejno-súkromné partnerstvá[3], realizácia projektu Abbotsford Regional Hospital and Cancer Center v Britskej Columbii sa cez PPP predražila oproti pôvodným očakávaniam[4] a v Anglicku máme príklady siedmich nemocníc fungujúcich na nezodpovedne nastavených PFI schémach vyjednaných ešte za labouristickej vlády, kde dlžoby spôsobili vážne finančné kolapsy.[5] Kontraktácia verejných služieb sa prezentuje ako veľmi úspešný a v podstate bežný projekt v zahraničí, čo má vzbudiť dojem, že je odskúšaný a overený skúsenosťami, no jednotlivé príklady treba posudzovať individuálne. Zavádzali by sme, keby sme povedali, že úspešné modely takýchto projektov neexistujú. No uzavrieť tento problém tvrdením, že riziká v prípade verejno-súkromných partnerstiev na Slovensku nie sú až také veľké, by bolo prejavom naivnosti.

D. Holub vo svojej štúdii opisuje podstatu verejno-súkromných partnerstiev nasledovne:
1. Súkromný subjekt preberá na svoje plecia významnú časť nákladov na vybudovanie alebo zriadenie služby.
2. Vložené prostriedky sa súkromnému dodávateľovi služby vracajú v podobe príjmov z prevádzkovania infraštruktúry, zároveň štát za túto službu platí formou nejakej koncesie, v prípade diaľnic napr. mýtom. Platby zo strany štátu začínajú súkromnému dodávateľovi plynúť, až keď je dielo dodané a spustené do prevádzky.
3. Vlastníkom počas doby trvania partnerstva nemusí byť výlučne súkromný subjekt, ale ak ním je, po uplynutí lehoty trvania partnerstva môže vlastníctvo prejsť na verejný sektor.
4. Partnerstvo sa väčšinou uzatvára na obdobie presahujúce niekoľko desaťročí, spravidla na 15 rokov a viac.
5. Riziko nesie ten, kto mu vie čeliť najlepšie, zväčša za plnenie projektu nesie zodpovednosť súkromný sektor, zatiaľ čo politická zodpovednosť je na pleciach verejného sektora.[6]

Podoba verejno-súkromných partnerstiev vychádza z tzv. Anglosaskej koncepcie medzisektorovej spolupráce: prvé projekty takejto spolupráce vznikali v USA ako odpoveď na tlak na zmenu štandardného modelu verejných zákaziek, ktorý pramenil z obavy o výšku verejného dlhu a vlády sa snažili povzbudzovať súkromné investície. V Európe ako prví koncept prevzali vo Veľkej Británii za vlády konzervatívneho kabinetu J. Majora v r. 1992 pod názvom Iniciatíva súkromného financovania (PFI, private financial initiative) a rozmach zažil za následnej vlády Labouristickej strany pod taktovkou T. Blaira. Ďalšie PPP projekty sa uskutočnili vo Francúzsku, Španielsku, Čile, Holandsku, Portugalsku, Nemecku, Mexiku, Írsku.[7]

Verejno-súkromné partnerstvá nemajú homogénnu podobu, ale podľa rozsahu zapojenia súkromného partnera a miery alokácie rizík medzi partnermi môžeme rozlíšiť viaceré modely PPP projektov. Uvádzame predovšetkým tie základné podľa typológie pripravenej spoločnosťou Facility Slovakia[8]:

OM (Operate Maintain – prevádzka, údržba): verejný sektor odovzdáva súkromnému dodávateľovi na dohodnutý čas súbor aktív slúžiacich na poskytovanie určitej verejnej služby, ale vlastníctvo aktív stále zostáva na verejnom sektore; súkromný dodávateľ zodpovedá za prevádzku a údržbu tejto služby  a verejný sektor nesie zodpovednosť za výstavbu a stav aktív. Model pripomína outsourcing.

BOT (Build Operate Transfer – výstavba, prevádzka, prevod vlastníctva): súkromný partner zabezpečuje prípravu, realizáciu, prevádzku a údržbu na základe zadania verejného sektora na vopred dohodnutý čas. Po jeho uplynutí aktívum prechádza kompletne do rúk verejného sektora, na ktorého pleciach spočívalo financovanie výstavby, ale po dobu trvania projektu bolo aktívum vo vlastníctve súkromného dodávateľa.

DBFO (Design Build Finance Operate – návrh, výstavba, financovanie, prevádzka): súkromný sektor zabezpečuje projekt, výstavbu, financovanie a prevádzku verejného aktíva a znáša väčšinu rizík projektu, ale nestáva sa vlastníkom. Do tohto modelu spadá aj tzv. koncesia.

BOO (Build Own Operate – výstavba, vlastníctvo, prevádzka): tento model má k privatizácii najbližšie – verejný partner poveruje súkromného partnera na vykonávanie služby v princípe natrvalo; súkromný partner vlastní aktíva a zároveň zabezpečuje financovanie, realizáciu, správu i údržbu. Verejný partner vystupuje v úlohe regulátora alebo uplatňuje svoj vplyv prostredníctvom dohodnutých ustanovení zmluvy uzavretej so súkromným partnerom.

Občania môžu mať z kontraktácie takýchto služieb prospech a pochvaľovať si týmto spôsobom poskytované služby, zostáva však problémom, koľko to bude stáť z ich vlastných vreciek. Vláda má takto možnosť rýchlo budovať a voliči vidia výsledky v dohľadnej dobe, čo je pre ňu plus a súkromný sektor má z toho zisk.[9] Častým argumentom v prospech kontraktácie je tvrdenie, že predsa neexistuje iná možnosť, pretože štát si nedokáže zadovážiť dostatočnú sumu finančných prostriedkov. Tento povrchný politický argument však nie je náročné obnažiť: „Určite by to nebola prechádzka ružovým sadom, ale keby vláda chcela, peniaze na priamu výstavbu by našla. Keď nie ničím iným, súčasná finančná a hospodárska kríza je dôkazom, že aj vtedy, keď má byť peňazí najmenej, sa nájdu miliardové záchranné balíčky pre finančný či automobilový priemysel. Jedno či u nás alebo v zahraničí, takéto bailouty by mohli poslúžiť na užitočnejšie investície. Na tie sa dá okrem toho aj požičať – a vláda si je schopná požičať vždy výhodnejšie než firma. Ak je navyše vláda schopná naháňať peniaze na PPP pre súkromný sektor od európskych verejných bánk (EIB a EBRD), nie je dôvod, prečo by nemohla aj pre seba. Ešte raz – argument „nie sú peniaze“ nemá s ekonomickou realitou nič spoločné. Je otázkou priorít, na čo si vláda peniaze požičia a vyčlení.“[10] V mnohých krajinách projekty verejno-súkromného partnerstva neprekračujú hranicu 10 % verejných výdavkov na financovanie, znamená to, že v zahraničí bežne stavia štát: presnejšie štát vyberie súkromné konzorcium, ktoré projekt zrealizuje ako štandardnú verejnú zákazku.[11] Štát zlyháva a po príklady nemusíme chodiť ďaleko, jeho predstavitelia majú sklon tunelovať a ulievať peniaze bokom z veľkých projektov, kde sa menšia suma „stratí“. Ale je rovnaká pravdepodobnosť, že zlyhať môže i súkromný sektor a stáva sa to i pri kontraktovaní. A potom nasleduje kruh vzájomného obviňovania a poukazovania na to, kto za to zlyhanie má niesť zodpovednosť. Preto jedným z najväčších rizík je nepripravenosť štátu, jeho predstaviteľov a príslušnej byrokracie, neschopnosť výhodne nastaviť detailné parametre zmlúv, rozloženie rizík a zodpovednosti, možnosti kontroly.[12] Za tieto chyby vždy nakoniec platia občania. Riziko obojstrannej korupcie nie je nižšie ani pri verejno-súkromných partnerstvách, sú to predsa lukratívne a dlhodobé zákazky.[13] Štát sa ľahko môže stať žoldnierom podnikateľského subjektu a plniť tak jeho predstavy. V skutočnosti by si súkromný subjekt mal byť vedomý toho, že okrem svojho záujmu zisku čelí verejnému záujmu, nesie teda viac než len finančnú zodpovednosť, ale je čiastočne nositeľom aj spoločenskej zodpovednosti.

Veľmi prehľadný zoznam rizík ponúka štúdia, ktorú vydalo české Transparency International. J. Pavel v nej uverejňuje schému klasifikácie verejných služieb od autorov štúdie The Influence of Transaction Costs on Municipal and County Government Choices about Alternative Modes of Service Provision (2002). T. L. Brown a M. Potoski   rozdelili verejné služby do štyroch kvadrantov podľa miery vhodnosti ich kontraktácie na základe transakčných nákladov, rôznych bariér, rizík a možnosti merať výstupy a kvality týchto služieb (tab.)  [14]

snimka_ppp_tabulka_2a.jpg         

Veľmi dobre rozpracovaná časť tejto štúdie sú hlavné problémy, ktoré možno očakávať pri PPP projektoch alebo všeobecnejšie pri kontraktovaní. Spomenieme niektoré v bodoch:

1. Stanovenie kvality výstupov zo služby, ktorú poskytuje súkromný subjekt. Je nutné, aby zmluvy zahŕňali podrobné ustanovenia o požadovanej kvalite služieb a definovali štandardy, ktoré od jej poskytovateľa očakávajú, v prípade, že zadávateľ alebo verejnosť nebudú spokojní s kvalitou poskytovanej služby.[15]

2. Otázka politickej zodpovednosti.
a) Kontraktácie, ako sme už spomínali, sú zmluvy uzatvárané na celé desaťročia. Čiže tieto projekty zaväzujú verejné rozpočty k platbám, ktoré prekračujú volebné obdobie a navyše môže dochádzať k situáciám, kedy prípadné problémy s realizáciou platieb a kvalitou poskytovanej služby sa ukážu až v ďalších volebných obdobiach za vlády inej politickej garnitúry. Zároveň tak súčasná vláda zasahuje do výkonu, priorít, činnosti vlády, ktorá príde po nej (a teda aj schopnosti realizovať svoje vlastné volebné sľuby a programy), takže ak platby začnú plynúť v ďalšom volebnom období, nová vláda čelí tvrdšiemu rozpočtovému obmedzeniu.[16]
b) Zmluvy vyjednávajú byrokrati a úradníci, ktorí nenesú priamu politickú zodpovednosť ako vládni politici, nie sú motivovaní vyjednať pre štát a jeho občanov čo najvýhodnejšie podmienky, pretože prípadný úspech či neúspech ich tabuľkovú mzdu neovplyvní.[17]

3. Skryté zadlžovanie verejného sektora a zakrývanie tohto zadlženia. Metodika používaná pri výpočte plnenia Maastrichtských konvergenčných kritérií berie do úvahy celú hodnotu uzatvoreného kontraktu, vrátane budúceho finančného plnenia verejného sektora, aj keď v súčasnosti toto plnenie ešte neprebieha. Súčasné rozhodnutia o budúcich záväzkoch sa premietajú do súčasných ukazovateľov, posudzovaných v Bruseli. Preto je veľmi chybné chápanie politikov, ktorí berú PPP projekty ako zdroj peňazí bez priameho dopadu na deficit štátneho rozpočtu a štátny dlh.[18]

J. Pavel prichádza k záveru, že vlády a predstavitelia verejného sektoru by sa v prvom rade mali zamerať na hĺbkové reformy štátnych rozpočtov a verejných výdavkov s cieľom získať dostatok finančných prostriedkov na veľké investičné projekty. Financovanie veľkých investícií prostredníctvom projektov PPP by malo zostať okrajové, predovšetkým v prípadoch, kedy je možné predpokladať vysoké úspory prevádzkových nákladov z dôvodu efektívnejšieho manažmentu súkromných dodávateľov.[19] Do úvahy môže prísť aj spochybnenie tohto argumentu. Efektívnejšie prevádzkovanie dosiahnuté súkromným sektorom v dôsledku konkurenčných tlakov nemusí byť realitou z hľadiska dĺžky trvania kontraktu, pretože v dlhodobom časovom intervale sa môže objaviť ponuka s efektívnejším poskytovaním danej služby, avšak prípadné nahradenie zmluvného subjektu nachádzajúceho sa vo veľmi výhodnej pozícii je spojené s celým radom veľmi náročných a nákladných krokov.[20]

Najväčšia miera úspor sa v zahraničí ukázala predovšetkým pri PPP projektoch v oblasti výstavby cestnej infraštruktúry (20 %), ale výsledky v sektore zdravotníctva priniesli veľké sklamanie: úspora v tejto oblasti hraničila s mierou významnosti, pohybovala sa niečo okolo 2 %.[21] Kontraktovanie teda zákonite nemusí predstavovať lacnejšiu alternatívu alebo úspornejšiu možnosť poskytovania verejných služieb. Platí to i v prípade outsourcingu. Štúdia neziskovej washingtonskej organizácie Project on Government Oversight dokázala, že vlády v 33 z 35 skúmaných prípadov platia milióny dolárov viac pri takýchto zmluvách, ako by zaplatili štátnych zamestnancov pri výkone tých istých služieb (ročne ide o približne 320 miliárd dolárov výdavkov na takéto služby). V prieme sa ukázalo, že dodávatelia účtovali federálnej vláde USA viac ako dvojnásobok sumy, ktorú platí vláda federálnym pracovníkom.[22]

Tento skromný exkurz do problematiky verejno-súkromných partnerstiev mal demaskovať neuchopiteľného strašiaka, ktorý sa vznáša nad našou krajinou a najnovšie i nad sektorom zdravotníctva. Problematika je taká hutná a príkladov tak veľa, že jej štúdium si vyžaduje celé mesiace. Ponúkli sme pomerne laický pohľad na to, čo PPP projekty predstavujú, v akých podobách sa vyskytujú a aké potenciálne riziká v sebe nesú. Skôr, než vysúkať jednoznačnú odpoveď „áno-nie“, treba vedieť viac, poznať lepšie a dokázať si stanoviť „za akých podmienok“. Ak táto mini-štúdia pôsobila na niektorých patričnou skepsou a správala sa voči PPP projektom trochu nespravodlivo, bol to jej cieľ. Optimizmus prenecháme entuziastickým pracovníkom ministerstiev, ktorí budú zostavovať malebné prezentačné brožúrky o jedinečnosti verejno-súkromných kontraktov. V čom spočíva táto jedinečnosť spolupráce medzi verejným a súkromným sektorom? Projekty PPP by nemali nahrádzať verejné výdavky na občianske služby, skresľovať občiansky rozmer verejných služieb, slúžiť ako alibizmus pre lenivých politikov a suplovať štát – predovšetkým by mali byť nástrojom, ako je možné zvýšiť efektívnosť verejných výdavkov a nie nimi plytvať.

Úvodný obrázok: ben / openclipart.org – text PPP? redakcia Slovo


[1] Bratislava bude mať novú nemocnicu. Ministerstvo zdravotníctva už vypísalo tender. Dostupné na internete: <http://bratislava.dnes24.sk/bratislava-bude-mat-novu-nemocnicu-ministerstvo-zdravotnictva-uz-vypisalo-tender-194668>
.[2] HOLUB, D. Projekty verejno-súkromného partnerstva – riziká a možnosti. s. 566-567. In Ekonomické rozhľady [online], 2009, roč. 38, č. 4. ISSN 0323-262X. s. 565-579. Dostupné na internete:
<http://journal.fsv.cuni.cz/storage/146_004_111_125.pdf#page=3&zoom=auto,-172,22>
.[3] GILBERT, E. Failing grade for public–private partnership hospitals. Dostupné na internete: <http://www.cmaj.ca/content/180/4/380.figures-only>.
[4] MURRAY, S. Value for Money? Cautionary Lessons About P3s from British Columbia. s. 34-37. Dostupné na internete: <http://www.policyalternatives.ca/sites/default/files/uploads/publications/BC_Office_Pubs/bc_2006/P3_value_for_money.pdf >
.[5] NHS trusts struggling with PFI debts to get help. Dostupné na internete: <http://www.theguardian.com/society/2012/aug/28/nhs-trusts-pfi-debts-help>
.[6] HOLUB, D. Projekty verejno-súkromného partnerstva – riziká a možnosti. s. 566.              
[7] KAČÍRKOVÁ, M. Partnerstvá a spolupráca medzi sektormi. s. 5-7. Bratislava: Ekonomický ústav SAV, 2007. ISSN 1337–5598. Dostupné na internete: <http://www.ekonom.sav.sk/uploads/journals/WP05.pdf>
.[8] Asociácia PPP: Verejno-súkromné partnerstvá alebo public-private partnerships. s. 5-6. Dostupné na internete: <http://www.asociaciappp.sk/upld/brozura/000001/PPP_brozura_090115.pdf>
.[9] LESAY, I. Len taký detail: Kto ponesie riziká PPP? s. 1. [online]. In Žurnál, č. 24/2009. Dostupné na internete: <http://www.akademickyrepozitar.sk/sk/repozitar/len-taky-detail-kto-ponesie-rizika-ppp.pdf>
.[10] LESAY, I. Len taký detail: Kto ponesie riziká PPP? s. 2
.[11] LESAY, I. Len taký detail: Kto ponesie riziká PPP? s. 2-3
.[12] LESAY, I. Len taký detail: Kto ponesie riziká PPP? s. 4
.[13] LESAY, I. Len taký detail: Kto ponesie riziká PPP? s. 2
.[14] PAVEL, J. PPP Projekty v České republice – šance nebo riziko? s. 14. Praha: Transparency International Česká republika, 2007. 57 s
.[15] PAVEL, J. PPP Projekty v České republice – šance nebo riziko? s. 16
.[16] PAVEL, J. PPP Projekty v České republice – šance nebo riziko? s. 16-17
.[17] PAVEL, J. PPP Projekty v České republice – šance nebo riziko? s. 17
.18] PAVEL, J. PPP Projekty v České republice – šance nebo riziko? s. 18-19
.[19] PAVEL, J. Implementace PPP projektů v České republice a její rizika. s. 54. Praha: Transparency International Česká republika, 2007. 57 s
.[20] PAVEL, J. PPP Projekty v České republice – šance nebo riziko? s. 21
.[21] PAVEL, J. PPP Projekty v České republice – šance nebo riziko? s. 21
.22] NIXON, R. Government Pays More in Contracts, Study Finds. Dostupné na internete: <http://www.nytimes.com/2011/09/13/us/13contractor.html?_r=1&>.

Facebook icon
YouTube icon
RSS icon
e-mail icon
     
Reklama
Reklama

Blogy a statusy

Reklama
Reklama
Reklama