Reklama
Reklama

Zasľúbená zem: Európska únia (2)

Počet zobrazení: 7157

Štvrtá časť ukážky z pripravovanej Knihy o vládnutí, z kapitoly 9, nazvanej Dobiehanie do EÚ a OECD. V decembri 2012 až v januári 2013 sme z pripravovanej knihy uverejnili kapitolu 6 Spory o dane, v ktorej autorka analyzuje zápas medzi pravicou a ľavicou počas vlády veľkej koalície v rokoch 1998 – 2002 nielen o dane ako také, ale ako zápas, v ktorom ide o charakter štátu.


Kauza Tóth: návrat Mečiara a koniec ambíciám vstúpiť do EÚ v r. 2004?

Kauzu Tóth niektoré domáce i zahraničné médiá pokladali za dôvod, prečo SR stratila príležitosť vstúpiť do EÚ spolu s ostatnými štátmi V4 v r. 2004. Podľa dlhoročného slovenského redaktora v Bruseli R. Hajšela, ako uvádza M. Leško, keď opozičné politické strany začali požadovať nielen odchod podpredsedu vlády pre európsku integráciu P. Hamžíka z vlády, no odchod celej vlády, „iba 24 hodín po potvrdení takmer mesiac trvajúcich sankcií voči SR, pristúpil E. Landaburu k ich odvolaniu“. Autor rozsiahlej analýzy kauzy Tóth M. Leško v SME dodáva: „To bol príspevok činovníkov únie a komisie, aby Dzurindova vláda stabilizovala situáciu“.[1] Alternatíva, ktorá by nastúpila po páde Dzurindovej vlády, inými slovami – návrat Mečiara – by vstup SR do EÚ v r. 2004 znemožnil. To želaním EÚ nebolo.

Na rokovaní Výboru Európskeho parlamentu pre kontrolu rozpočtu dňa 22.10.2001 v Štrasburgu rakúsky sociálno-demokratický  poslanec Herbert Bösch ako reakciu na podozrenia z korupcie predložil návrh o dočasnom pozastavení finančných prostriedkov predvstupovej pomoci SR vo výške 106 mil eur.

Prezident Európskej investičnej banky Phillipe Maystadt listom plným znepokojenia žiadal viceprezidenta EIB Wolfganga Rotha o urgentnú správu, ako prebehli tendre na projekty financované bankou v SR a či ich banka dostatočne monitorovala. K listu pripojil kópiu rozsiahlejšej informácie zverejnenej v European Voice o pozastavení predvstupovej pomoci SR na základe vyšetrovania podozrení z korupcie.[2]

Čo bola kauza Tóth, ktorá hrozila návratom Mečiara, koncom ambícií na vstup SR do EÚ v r. 2004 – alebo „aspoň“ stratou dôveryhodnosti SR v medzinárodných finančných inštitúciách a stratou jej medzinárodnej prestíže? Nestačili tieto hrozby na to, aby podpredseda vlády pre európsku integráciu Pavol Hamžík, ktorému riaditeľ odboru zahraničnej pomoci na Úrade vlády SR Roland Tóth podliehal, podal demisiu? Kľúčovým dôvodom tlaku na demisiu P. Hamžíka zo strany médií, ktorý už nebolo možné ignorovať, bol však spôsob, ako sa ku kauze staval on sám. Charakterizovalo ho podceňovanie signálov o podozreniach z korupcie prichádzajúcich z viacerých strán (i z koaličnej strany SMK)[3]; neinformovanie vlády o varovnom upozornení z EK; zľahčovanie vzniknutej situácie a pod.

P. Hamžík svoju vynútenú demisiu znášal dosť ťažko a akoby za odvetu po páde Devín banky žiadal hlavy podpredsedu vlády pre ekonomiku i ministerky financií[4].

R. Tóth bol riaditeľom odboru zahraničnej pomoci na Úrade vlády SR od r. 1996. Jeho manželka v prvej polovici marca 2001 poslala P. Hamžíkovi i predsedovi vlády list s rozsiahlou prílohou údajne dokumentujúcou korupciu svojho manžela. Na návrh P. Hamžíka vedúci úradu vlády po doručení listu R. Tótha okamžite z funkcie odvolal, o dva dni na to z úradu vlády prepustil a o prípade informoval Policajný zbor SR.

Podľa už i medializovaných podozrení R. Tóth bral provízie za vypracovanie projektov spĺňajúcich náročné kritériá EÚ, údajne pri tendroch na realizáciu projektov zariaďoval, aby vyhrávali spriaznené firmy, v ktorých bol vraj tichým spoločníkom, hoci poberal 25%-ný príplatok za nepodnikanie, podozrivý bol z toho, že poberal provízie z prekladateľských prác a pod.

Na medializáciu kauzy v slovenskej tlači reagoval generálny riaditeľ Generálneho riaditeľstva EK pre rozšírenie E. Landaburu listom slovenskej vláde, v ktorom žiadal o vysvetlenie medializovaných informácií. Vedúcemu Delegácie Európskej komisie v SR W. Rochelovi nariadil pozastaviť procedúru na čerpanie prostriedkov z programov Phare a ISPA.[5]

Podpredseda vlády o obsahu listov členov vlády neinformoval a ani jeho odpoveď Európsku komisiu neuspokojila. Keď hovorca EK nepresne informoval o zastavení predvstupovej pomoci Slovensku (neupresnil, že financovanie prebiehajúcich projektov pokračuje), kauza Tóth sa dostala i do zahraničných médií: SR sa stala prvou kandidátskou krajinou, ktorej Európska komisia pozastavila na základe podozrení z korupcie zahraničnú pomoc! Podľa European Voice – odvolávajúc sa na slovenské médiá – zo 140 mil eur, ktoré EK poskytuje každoročne SR, ukradnutých mohlo byť až 40 mil eur. Hovorca G. Verheugena, komisára pre rozšírenie, uviedol: „V tejto fáze nevieme, aká časť (pomoci) bola dotknutá.“ European Voice citoval J. Zamkovského, ekonomického koordinátora Priateľov Zeme: „Základné strategické dokumenty o použití predvstupovej pomoci v SR sú nízkej kvality a často odrážajú priority vplyvných záujmových skupín.“

Prezidenta EIB P. Maystadta nemohlo neznepokojiť spoločné vyhlásenie slovenských mimovládnych organizácií a CEE Bankwatch[6], podľa ktorého „žiaden podvod by nebol možný, keby si slovenská vláda pre ním nezakrývala oči“. Prezident EIB znepokojený medializovanými podozreniami a na základe „novej politiky transparentnosti“ prisľúbil CEE Bankwatch čo najskôr poskytnúť výsledky dodatočného prehodnotenia nového projektu EIB v SR – dunajského mostu Apollo spájajúceho dve časti Bratislavy.

Vynútená demisia podpredsedu vlády P. Hamžíka nemohla postačiť na to, aby Európska komisia predvstupovú pomoc na nové projekty pre SR uvoľnila. Pretrvávajúce napätie medzi Európskym parlamentom a Európskou komisiou situáciu ešte viac komplikovalo. Výbor Európskeho parlamentu pre kontrolu rozpočtu vyžiadané podklady od Európskej komisie ku kauze Tóth pokladal za nedostačujúce a návrh na odloženie časti prostriedkov predvstupovej pomoci pre SR na rok 2002 do rezervy (pôvodný návrh H. Böscha odložiť 106 mil eur sa zúžil na 15 mil eur) bol chápaný i ako forma tlaku na Európsku komisiu, aby v prospech ochrany finančných záujmov spoločenstva prípad riadne vyriešila. Výbor EP pre kontrolu rozpočtu zároveň rozhodol, že do pléna EP bude súčasne predložený kompromisný návrh, podľa ktorého prostriedky budú uvoľnené za predpokladu, že do doby 2. čítania správy o rozpočte bude mať Výbor k dispozícii osobitnú správu EK o pokroku vo finančnej kontrole a o boji proti korupcii v SR.

V júni 2001 delegácia Výboru, ktorej hlavou bola predsedníčka výboru D. R. Theato (v delegácii bol i H. Bösch) chcela spoznať podrobnosti kauzy a postup jej vyšetrovania „na mieste činu“. PLAF– Európsky úrad na boj proti podvodom pri Európskej komisii začal vyšetrovanie prípadu koncom apríla, v druhej polovici mája kontrolná skupina NKÚ začala preverovať riadenie a použitie fondov EÚ a NR SR poverila ad hoc výbor, do čela ktorého postavila opozičného poslanca, bývalého ministra financií M. Maxona prípad prešetriť. Výsledky ani jednej inštitúcie nemohli byť ešte definitívne, no predbežne – skôr ako o trestnej činnosti – predseda NKÚ informoval delegáciu výboru EP o chybách pri riadení európskych  fondov, netransparentnosti a konflikte záujmov riaditeľa odboru.

Poslanci EP nekritizovali iba pomalosť slovenských úradov napr. pri vypočúvaní obvineného, no i pomalosť reakcie Európskej komisie a pravdepodobne nie po prvýkrát i deľbu práce medzi Európskou komisiou a delegatúrami EK v kandidátskych krajinách, ktorá  neumožňovala delegatúram podieľať sa na programovacej fáze, ale iba dohliadať na implementáciu projektov, o ktorých rozhodol Brusel. Kritizoval i poddimenzovanie Delegatúry EK v SR a pod.

Tlačová správa delegácie Výboru EP pre kontrolu rozpočtu kriticky hodnotila slovenskú stranu za to, že nebrala vážne varovné signály o možnej korupcii v odbore pre zahraničnú pomoc, že vyšetrovanie začala priveľmi neskoro, atď. Uviedla: „Slovensko má príležitosť ukázať, že boj proti zlému hospodáreniu, zneužitiu moci, podvodom a korupcii je jeho prvoradou prioritou.“

Eliminovať dôsledky kauzy Tóth si vyžiadalo i mnoho diplomatického úsilia[7]  a predovšetkým konkrétnych opatrení a legislatívnych zmien, no pomohlo zvýšiť vážnosť negociačnej kapitoly č. 28 Finančná kontrola v gescii MF SR ako i dôležitosť reformy riadenia verejných financií pripravovanej MF SR. Dosiahnutý pokrok, ktorý bol rozhodujúci z hľadiska odblokovania odloženej časti predvstupovej pomoci, smeroval k zlepšeniu kontroly hospodárenia s prostriedkami Európskeho spoločenstva. Novela zákona o rozpočtových pravidlách a zákon o správach finančnej kontroly, vykonávajúcich tzv. ex-post finančnú kontrolu, rozšírili kompetencie i na hospodárenie s prostriedkami Európskeho spoločenstva ako i všetkými verejnými zdrojmi. Budovanie štátnej pokladnice predpokladalo zavedenie finančnej kontroly ex-ante v štyroch etapách do 31.12.2002, nový zákon o finančnej kontrole a vnútornom audite bol predpokladom internej finančnej kontroly, novelou zákona o NKÚ sa posilňovala externá finančná kontrola i prostriedkov EÚ a novela Ústavy SR umožnila ďalej rozšíriť právomoci NKÚ. Tieto opatrenia[8] postačili na úspešné uzatvorenie negociačnej kapitoly č. 28 Finančná kontrola[9], no nestačili a nestačia, aby sa európske fondy a všetky verejné zdroje využívali efektívne a bez často odôvodnených podozrení z korupcie.
 


Pravidelné správy Európskej komisie o SR v rokoch 1999-2001, všeobecné hodnotenie

Október 1999 – Slovensko má blízko k funkčnej trhovej ekonomike vďaka odvážnym politickým rozhodnutiam a výraznej reformnej agende novej vlády. Implementácia týchto rozhodnutí v nasledujúcich rokoch umožní napredovanie tohto procesu a ukončenie právnych a ekonomických podmienok funkčnej trhovej ekonomiky. Pokračovanie pokroku smerom k udržateľnej makroekonomickej stabilite a implementácii programu štrukturálnych reforiem by malo umožniť Slovensku vyrovnať sa s konkurenčnými tlakmi a trhovými silami v rámci EÚ v strednodobom období.
November 2000 – Slovensko môže byť považované za funkčnú trhovú ekonomiku a malo by byť schopné vyrovnať sa s konkurenčnými tlakmi a trhovými silami v rámci EÚ v strednodobom období pod podmienkou, že bude plne implementovaná agenda štrukturálnych reforiem a rozšírená o zostávajúce reformy.
2001 – Slovensko dosiahlo stabilitu inštitúcií zaručujúcich demokraciu a právny štát. Udržanie makroekonomickej stability a smerovanie štruktúrnych reforiem posilňuje predvídateľnosť ekonomického prostredia a prispieva ku konkurencieschopnosti Slovenska v strednodobom horizonte. Slovensko zaznamenalo výrazný pokrok v zosúlaďovaní legislatívy s acquis. Napriek tomu sú potrebné ďalšie legislatívne kroky.

Každá pravidelná správa EK o SR zahrnovala odporúčania do nasledujúceho roku.

Ministerstvo financií SR a Únia

Európska komisia zverejnila 4. novembra 1998 „Správu o pripravenosti Slovenskej republiky na členstvo v Európskej únii“, v ktorej hodnotila koniec obdobia vlády V. Mečiara. Uviedla v nej, že SR adekvátne nesplnila žiadnu z krátkodobých priorít stanovených v Partnerstve pre vstup.

MF SR pod novým vedením považovalo Správu Európskej komisie za objektívnu a komplexnú. Pripustilo, že krátkodobé priority v Partnerstve pre vstup a v Národnom programe pre prijatie acquis v predchádzajúcom období i MF SR  splnilo iba čiastočne. Stanovisko MF SR k Správe vypracovanej Komisiou a k záverom z uskutočnených „acquis screeningov“ formulovalo preto urgentné ciele a úlohy, aby sa dohnal stratený čas.

MF SR pri rokovaniach o vstupe SR do EÚ zastrešovalo sedem pracovných skupín korešpondujúcich so siedmimi negociačnými kapitolami: slobodné poskytovanie služieb (Kapitola č. 3), voľný pohyb kapitálu (Kapitola č. 4); dane (Kapitola č. 10); hospodárska a menová únia (Kapitola č. 11), colná únia (Kapitola č. 25); finančná kontrola (Kapitola č. 28) a finančné a rozpočtové ustanovenia (Kapitola č. 29). Okrem toho bolo spolugestorom dvoch pracovných skupín: pracovná skupina č. 5 „Právo obchodných spoločností“ časť účtovníctvo a pracovná skupina č. 6 „Hospodárska súťaž“, časť štátna pomoc.

Dobiehanie v transpozícii európskej legislatívy („acquis communautaire“) do našej legislatívy malo nielen pre MF SR, ale i pre iné rezorty dva rozmery: Po prvé bolo treba dobehnúť to, čo MF SR (ako i iné rezorty) z rôznych dôvodov neurobilo za predchádzajúcej vlády. Po druhé acquis communautaire predstavoval „pohyblivý cieľ.“ Postupne sa európska legislatíva rozširovala, dochádzalo v nej k častým zmenám a čakalo sa, že po ratifikácii Amsterdamskej zmluvy budú nasledovať ešte závažnejšie zásahy do nej. Signalizovalo to mimoriadne nároky na legislatívnu, organizačnú a riadiacu činnosť ministerstiev a zvlášť MF SR, ktoré muselo zohľadniť nové požiadavky z Maastrichtu[10]. V legislatívnej sfére to znamenalo pripraviť úplne nové zákony, novelizovať existujúce, resp. ich rekodifikovať. Ich počet v priebehu rokov 1999 až 2002 dosiahol niekoľko desiatok.

Ešte väčšie nároky si vyžiadala príprava a realizácia reforiem, ktoré ministerstvo zastrešovalo: reštrukturalizácia finančného sektora, reforma riadenia verejných financií, reforma daňovej a colnej správy, aby sme uviedli tie najdôležitejšie. S odstupom času je ťažké uveriť, že sa toto všetko podarilo za necelých tri a pol roka... Vyžiadalo si to enormné úsilie nielen vrcholových predstaviteľov MF SR a jeho podriadených organizácií, no i stoviek tzv. pešiakov. Škoda, že sa na ich zásluhy prirýchlo zabudlo.

Politicky najzložitejšie negociácie v gescii MF SR prebehli v Kapitole č. 10 Dane a v Kapitole č. 6  Hospodárska súťaž, časť štátna pomoc. Z odborného hľadiska najviac námahy si vyžiadala Kapitola č. 11 Hospodárska a menová únia. 

V Kapitole 11. Hospodárska a menová únia bolo potrebné reagovať na novú iniciatívu Komisie, ktorá od r. 2001 vyžadovala, aby sa štáty uchádzajúce sa o členstvo v EÚ zapojili do predvstupového ekonomického programu (PEP) a predvstupovej procedúry fiškálneho dohľadu (PPFD). PPFD bola zamýšľaná ako príprava na stály fiškálny dohľad členských štátov a pozostávala z dvoch častí: ročnej notifikácie t. j. poskytovania údajov Komisii o verejnom dlhu, fiškálnom deficite a o HDP a z  predvstupového ekonomického programu časť verejné financie[11].

Táto časť PEPu predpokladala rozsiahlu reformu riadenia verejných financií, ktorú charakterizujeme v  kapitole 8. Notifikácia údajov o financiách štátu pre Komisiu vyžadovala prejsť od ich merania metodikou MMF k metodike Eurostatu ESA95. Nová metodika vyžadovala, aby Štatistický úrad začal  zostavovať národné účty ako i revidovať HDP i hlavné výdavkové agregáty na obdobie už od r. 1993 a kládla vysoké nároky i na MF SR. Rozdiely medzi metodikami MMF a Eurostatu boli také, že dosiahnuté výsledky verejných financií boli značne odlišné. V novej metodike schodok štátneho rozpočtu resp. tzv. všeobecnej vlády bol  väčší ako v „starej“ metodike a komplikovalo to nielen rokovania s Komisiou, no i vysielalo  rozporuplné signály pre trhy.        

Časť kapitoly č. 11 pokrývala i požiadavky na postavenie a konanie NBS: nezávislosť NBS, zákaz menového financovania verejného sektora a zákaz privilegovaného prístupu verejných inštitúcií k finančným inštitúciám. Skorý zákaz menového financovania výdavkov štátneho rozpočtu – ako sa o tom zmieňuje podkapitola 13.4, spôsoboval vo financovaní bežného schodku   štátneho rozpočtu ťažkosti a zbytočne ho zdražoval. Treba priznať, že o možnosti odložiť realizáciu tejto požiadavky do vstupu do EÚ sme ani neuvažovali, a preto sme o tom s Komisiou nenegociovali.

Nasledujúca tabuľka uvádza prehľad pôvodných žiadostí SR na prechodné obdobia. Prechodné obdobia, ktoré boli výsledkom negociácií, sa odlišujú od pôvodných žiadostí[12] rozdielnou mierou.

Jedným zo zámerov Kapitoly č. 10 Dane bolo zabezpečiť daňovú harmonizáciu medzi starými a budúcimi novými členmi EÚ. „Hlavným cieľom harmonizácie je obmedziť daňovú konkurenciu medzi členskými štátmi,“ uvádzajú J. Figeľ a M. Adamiš v citovanej publikácii.[13] Paradoxne J. Figeľ, štátny tajomník MZV SR a hlavný vyjednávač pre vstup do EÚ, bol nominantom KDH a neskôr predsedom tohto hnutia, ktoré si nárokovalo na „historické prvenstvo“ pri formulovaní návrhu zavedenia rovnej dane v 2. Dzurindovej vláde. Pri zdôvodňovaní rovnej dane 2. Dzurindova vláda argumentovala – v rozpore s cieľom Kapitoly 10 – užitočnosťou daňovej súťaže...

Daňová harmonizácia v Kapitole č. 10 Dane sa obmedzovala na daň z pridanej hodnoty a spotrebné dane. Šiesta smernica EÚ 77/388/EHS v znení jej neskorších zmien a dodatkov určovala základnú sadzbu DPH, ktorá nesmie byť nižšia ako 15% a umožňovala uplatniť jednu alebo dve znížené sadzby DPH, ktoré nemôžu byť nižšie ako 5%.[14] Šiesta smernica obsahovala zoznam tovarov a služieb, u ktorých bolo možné uplatniť zníženú sadzbu DPH. Odsúhlasené prechodné obdobia o zníženej sadzbe DPH  poskytovali možnosť uplatňovať zníženú sadzbu DPH na niektoré tovary a služby, na ktoré to 6. smernica inak nedovoľovala.[15]



Daňová harmonizácia v EÚ

Experti potrebu daňovej harmonizácie pokladali za jednu z podmienok efektívneho fungovania jednotného trhu v EÚ. Od začiatku princíp daňovej harmonizácie – diferencovanie v závislosti od druhu dane – u rôznych členov EÚ daňová harmonizácia vyvolávala nepriaznivé reakcie – počnúc od pochybností až po jej rezolútne odmietanie. Rezolútne odmietnuť sa nedala daňová harmonizácia dane z pridanej hodnoty a spotrebných daní. Argument, podľa ktorého bez daňovej harmonizácie nepriamych daní (DPH a spotrebných daní) by bol jednotný trh EÚ málo funkčný a obmedzil by sa voľný pohyb tovaru a služieb, žiadny z lídrov EÚ nemohol ignorovať. Ako princíp sa preto daňová harmonizácia nepriamych daní akceptovala, no jej praktická realizácia narážala na „nedostatok politickej vôle“,   bola   zdĺhavá, zložitá a polovičatá. V roku 1987 Komisia pripravila návrh na zavedenie DPH založenej na tzv. princípe pôvodu, no  po skoro 15 rokoch  Komisia musela konštatovať, že DPH založená na princípe pôvodu je „dlhodobý cieľ Európskych spoločenstiev.“ V r. 2001 sa presadila minimálna základná sadzba DPH, Smernica č. 6 o DPH zahrnula ako prílohu zoznam tovarov a služieb, u ktorých bolo možné uplatniť zníženú sadzbu z tejto dane. Rozpätie základných sadzieb DPH a rozdiely v uplatňovaní zníženej sadzby dane od začiatku účinnosti Smernice č. 6 o DPH až  podnes zostávajú však značné: najnižšiu základnú sadzbu DPH uplatňuje Luxembursko (15%), najvyššiu Maďarsko (27%) a Chorvátsko, Švédsko a  Dánsko používa základnú sadzbu 25% (Dánsko je jediným štátom EÚ, ktorý neuplatňuje zníženú sadzbu DPH, ale nevyberá sociálne odvody. Všetky sociálne služby financuje z daní). Niekoľko štátov (v r. 2013 Španielsko, Francúzsko, Írsko, Taliansko a Luxembursko) uplatňuje až dve znížené sadzby DPH, Veľká Británia po dlhú dobu používala  nulovú sadzbu DPH na detské ošatenie a obuv[16].

Od roku 1992 sa začali uplatňovať minimálne sadzby spotrebných daní na alkohol, tabak a tabakové výrobky a minerálne oleje, no v roku 2001 rozpätie sadzieb spotrebných daní v EÚ-15 ešte predstavovalo až 30 percentuálnych bodov. Nasvedčovalo to, že harmonizácia i u týchto daní bola politicky zložitá. Jednotný trh tovarov a služieb i preto dodnes nefunguje najefektívnejšie. Rozdielne sadzby DPH a spotrebných daní v EÚ sú napr. faktorom tzv. cezhraničnej daňovej turistiky, ako ju poznáme napr. i v SR a je indikátorom jednej z deformácií jednotného trhu: Namiesto toho, aby tovary „cestovali“ za kupujúcimi, kupujúci cestujú za tovarmi.

Ešte kontroverznejšou sa ukázala – a dodnes je tomu tak – harmonizácia priamych daní. Kľúčové dva dokumenty EÚ z r. 2001, v ktorom sme uzavierali Kapitolu č. 10 Dane, zdôrazňovali „exkluzívnu kompetenciu“ členských štátov pri určovaní daňových sadzieb u priamych daní[17]. Prvý z nich, ktorý sa zaoberal daňovou politikou EÚ vo všeobecnosti, identifikoval iba niekoľko sporných bodov pri zdaňovaní fyzických osôb, ktoré narušovali niektoré princípy prijaté v EÚ. Prekážkou voľného pohybu zamestnancov boli (a dodnes sú) rozdiely v zdaňovaní penzií a sociálnych odvodov do zamestnaneckých penzijných fondov. Poskytovanie preferenčných daňových sadzieb (nízka a často rovná daň) niektorým skupinám vysokokvalifikovaných a dobre platených zamestnancov zo zahraničia protirečilo princípu daňovej spravodlivosti a politike podpory zamestnanosti nízko kvalifikovaných zamestnancov. Okrem toho hrozilo viesť k známemu „úniku mozgov“ z jedného členského štátu EÚ do iného.

Európska komisia a jej komisár pre vnútorný trh a zdaňovanie v tom čase Frederik Bolkenstein mali veľkú ambíciu „pohnúť“ agendou daňovej harmonizácie podnikovej dane (u nás dane z príjmu právnických osôb). Aby ako tak zmiernili rezolútnu opozíciu niektorých členov EÚ, Komisia opätovne zdôrazňovala, že uznáva „exkluzívnu kompetenciu“  členských štátov určovať sadzby tejto dane[18]. Predsa však rozsah rozdielov v tzv. efektívnych sadzbách podnikovej dane medzi členskými štátmi EÚ v r. 2001, ktorý dosahoval až 30 percentuálnych bodov, bol pre Komisiu taký veľký, že zavedenie spoločnej nominálnej sadzby dane v EÚ pokladala za spôsob, ako ho zásadne redukovať  a to i za predpokladu zachovania rozdielov v definovaní daňového základu.

Otázka harmonizácie podnikovej dane sa  datovala  aspoň od začiatku 90-tych rokov 20. storočia[19], no jej akcenty ako i naliehavosť jej riešenia prechádzali zmenami. V druhej polovici 90-tych rokov – analogicky ako v OECD, ktorej okrem členských štátov EÚ bola členom bez hlasovacieho práva  i EÚ – sa pozornosť zameriavala na škodlivú daňovú súťaž a na jej rozpočtové dopady (napr. únik daní do daňových rajov). Európska komisia publikovala Daňový kódex pre zdaňovanie podnikateľského sektora, ktorý mal pomôcť škodlivú daňovú súťaž eliminovať alebo aspoň obmedziť[20].

Koniec 90-tych rokov a roky počnúc rokom 2000 pred EÚ postavili nové „výzvy“: globalizáciu a nutnosť vyrovnať sa s rastúcou medzinárodnou konkurenciou; nutnosť reagovať na rýchly nárast medzinárodného podnikania v EÚ sprevádzaného periódou intenzívnych M&A (Mergers and Acquisitions), t.j. zlučovaní a akvizícií podnikov. Okrem toho EÚ čakalo nové rozširovanie, ktoré sa v r. 2004 realizovalo formou „big-bang“ alebo „veľkého skoku“ z EÚ-15 na EÚ-25. Reagovať bolo treba i na rozvíjajúci sa elektronický obchod. Európska komisia bola presvedčená, že tieto nové výzvy sú do takej miery naliehavé, že odpoveď na ne si vyžaduje o. i. i daňovú harmonizáciu podnikovej dane. Formulovala pre to niekoľko dôvodov: 1. zamedziť, aby  rozdiely v národných podnikových daniach motivovali investorov  investovať tam, kde by v prípade rovnakých daňových podmienok neinvestovali, pretože by to nebolo efektívne; 2. zníženie  nákladov spojených s dodržiavaním daňovej legislatívy potenciálne až v 15 a neskôr 25 (dnes 28) daňových jurisdikciách pre podniky podnikajúce vo viacerých štátoch EÚ. Obidva dôvody vychádzali zo snahy zvýšiť konkurencieschopnosť EÚ – ako jedného z cieľov Lisabonskej stratégie prijatej iba pred nedávnom ( v marci 2000).

Komisia navrhovala   harmonizáciu podnikovej dane založenú tzv. (spoločnom) konsolidovanom základe dane podniku, ktorého jednotlivé zložky sú lokalizované v rôznych štátoch EÚ. Tento spôsob predpokladá existenciu   mechanizmu rozdelenia základu dane do štátov EÚ, v ktorých podnik podniká a zdanenie príslušnej časti daňového základu národnou daňovou sadzbou. Jednou z jeho dodatočných výhod by bolo zamedzenie daňových únikov spojených s tzv. transferovými oceneniami[21].

Nasledujúcich 10 až 15 rokov v tomto smere neprinieslo skoro žiadny pokrok. Kríza eurozóny lídrov EÚ priviedla k formulovaniu požiadavky na vytvorenie „nových únií“: bankovej únie, fiškálnej únie a politickej únie, no fiškálna únia v interpretácii nemeckej vládnej moci sa fakticky redukovala na „fiškálnu zmluvu“ kladúcu podmienky na vládny dlh a rozpočet.

Európska komisia si už v tom čase dobre uvedomovala politickú nepriechodnosť návrhu za obmedzenia, ktoré na rozhodovanie o daniach kládla Zmluva o EÚ. Pri rozhodovaní o daňových otázkach sa dodnes – namiesto rozhodovania na základe kvalifikovanej väčšiny – uplatňuje právo veta, ktoré pokrok v daňovej harmonizácii robí takmer nemožným: „Presvedčením Komisie zostáva názor, že prechod  na hlasovanie na základe kvalifikovanej väčšiny – pri najmenšom v niektorých daňových otázkach – je nevyhnutné“. [22]

Určitým, i keď obmedzeným krokom vpred, je použitie inštitútu posilnenej spolupráce, ktorý za presne určených podmienok umožňuje skupine štátov dohodnúť sa na spoločnom postupe. Obmedzenia takéhoto postupu pri zvyšovaní efektívnosti európskeho trhu sú však už dnes známe[23]. Nedávno, v roku 2013, tento inštitút využilo niekoľko  štátov, ktoré sa rozhodli zaviesť daň z finančných transakcií[24].


Daňovú harmonizáciu kandidátske štáty nerozporovali. Napokon ako žiadatelia o vstup do „klubu“, boli v pozícii „policy takers“ a nie „policy setters“ (t. j. tých, ktoré sa politikám mali prispôsobiť a nie ich diktovať). Nemohli však ignorovať možné nepriaznivé dôsledky na ich národné záujmy. Ich požiadavky na prechodné obdobia v  Kapitole č.10 Dane najčastejšie zdôvodňovali rozložením sociálnych dopadov na dlhšie obdobie, resp. potrebou  zníženia týchto dopadov. Zásadné stanovisko Európskej komisie k požiadavkám kandidátskych štátov na prechodné obdobia bolo jednoznačné: tam, kde by  podrývali riadne fungovanie vnútorného trhu, alebo mohli viesť k závažným deformáciám, Komisia odporúčala Rade prechodné obdobia neposkytnúť[25]. Tri prechodné obdobia u DPH, poskytnuté SR (ročné technické obdobie na zachovanie zníženej sadzby DPH na plyn a elektrickú energiu, ktoré by umožnilo po vstupe do EÚ uplatňovať zníženú sadzbu DPH na elektrickú energiu a plyn; 5-ročné prechodné obdobie na zníženú sadzbu DPH na tepelnú energiu do 31. decembra 2008 a 4-ročné prechodné obdobie na zachovanie zníženej sadzby DPH na stavby a stavebné práce do 31. decembra 2007),  v žiadosti SR zdôvodňované snahou zmierniť nepriaznivé sociálne dopady, boli výsledkom politického kompromisu, ktorý sa podarilo dosiahnuť pri negociáciách s Komisiou a Radou. Čoskoro sa však ukázalo, že námaha vynaložená pri negociáciách bola zbytočná: Od 1.1.2004 druhá Dzurindova vláda zníženú sadzbu DPH zrušila a zaviedla jedinú 19%-nú sadzbu, ktorá sa neskôr zvýšila na 20%...

Smernice EÚ určovali i minimálne sadzby spotrebnej dane na cigarety, minerálne oleje, pivo, víno a lieh. J. Figeľ a M. Adamiš považovali „za najvýznamnejší negociačný výsledok v oblasti daní presadenie prechodného obdobia pre dosiahnutie minimálneho daňového zaťaženia cigariet v pôvodnej požadovanej dĺžke, t.j. 5 rokov.“[26]

Prečo sa vláda rozhodla uchádzať sa o toto prechodné obdobie? Týmto rozhodnutím vedome znižovala príjem z dane do štátneho rozpočtu a koniec-koncov podporovala jeden druh drogovej závislosti. Bol to i názor komisára EK pre vnútorný trh F. Bolkesteina. Pri zdôvodňovaní žiadosti o prechodné obdobie pre cigarety vláda SR  naopak argumentovala negatívnym dopadom na štátny rozpočet. Rýchle zvýšenie dane a cien by podľa nej znížilo legálnu spotrebu cigariet a redukcia oficiálnej spotreby cigariet by negatívne dopadala na daňové príjmy štátu.

O prechodné obdobie pre dosiahnutie minimálnej sadzby spotrebnej dane pre cigarety (57% maximálnej predajnej ceny cigariet) požiadali i viaceré kandidátske krajiny[27]. Postoj EÚ bol spočiatku k týmto žiadostiam jednoznačne zamietavý.  Ešte v júni 2001 telegram Misie SR pri ES v Bruseli informoval, že EÚ bude principiálne trvať na svojom postoji neprijateľnosti prechodného obdobia pre uplatňovanie minimálnej sadzby na cigarety.

Rozhodnutie bolo v rukách členských štátov EÚ, no postoj Komisie, ktorej komisár pre rozširovanie G. Verheugen a DG Enlarg k žiadostiam o prechodné obdobie sa postavil pozitívne, postupne tvrdý postoj EÚ začal nahlodávať.

Na stretnutí s komisárom pre vnútorný trh F. Bolkesteinom dňa 17.10.2001 v Bruseli na podporu žiadosti SR o prechodné obdobie pre dosiahnutie minimálnej sadzby dane na cigarety som použila i ja „rozpočtový“ argument.  Uviedla som tiež, že SR spomedzi kandidátskych štátov má najnižšie sadzby spotrebnej dane na cigarety a rok pred voľbami by pre vládu bolo zložité zvýšiť sadzby na úroveň minimálnej sadzby 57% bez prechodného obdobia. Takéto zvýšenie spotrebnej dane by sa odrazilo na zvýšení trhových cien cigariet až o 100% a podľa Philip Morris s.r.o. pre najpopulárnejšiu značku až o 194% a odrazilo by sa i na raste inflácie. Ohrozilo by to i domácu produkciu cigariet a mohlo viesť k zvýšenému záujmu o ich ilegálny dovoz.[28] Posledným argumentom bol argument, že by takéto zvýšenie cien cigariet  poškodilo i priaznivú mienku o EÚ.

Podiel na rozhodnutí vlády presadzovať toto prechodné obdobie mala nepochybne i prítomnosť dvoch zahraničných tabakových spoločností na slovenskom trhu. Slovenský tabakový priemysel po roku 1989 upadal. V r. 1993  do 100%-ného vlastníctva ho získal nemecký tabakový koncern Reemtsma pod názvom Slovak International Tabak, a.s. Zníženie dopytu po tabakových výrobkoch po okamžitom zavedení minimálnej dane požadovanej príslušnou smernicou EÚ by ohrozilo efektívnosť investície tohto koncernu do S.I.T., a.s.. Okrem S.I.T., a.s. v lobingu za prechodné obdobie u vlády z analogického ziskového motívu sa angažovala i ďalšia tabaková spoločnosť Philip Morris, s.r.o. Na spoločných rokovaniach s MZV SR a MF SR s S.I.T.,a.s. a Philip Morris, s.r.o. sa napokon odsúhlasil harmonogram zvýšenia spotrebnej dane na cigarety počas 5-ročného prechodného obdobia, zvýšenie  dane na tzv. krátke cigarety od 1.1.2002 a tzv. kombinované zdaňovanie cigariet od 1.1.2003. Všetky  požiadavky a odsúhlasené záväzky J. Figeľ predložil Komisii na rokovanie. Nedá sa vylúčiť, že Reemtsma a Philip Morris nelobovali iba u slovenskej vlády, no i u vlád iných mocných štátov EÚ.

Dňa 23.10.2001 na zasadnutí kolégia komisárov Európskej komisie v Strasbourgu komisár pre rozširovanie Günter Verheugen predložil návrh spoločnej pozície Európskej komisie. V ňom sa pre SR a päť ďalších kandidátskych štátov navrhovalo prechodné obdobie na 3 roky a pre Poľsko, Rumunsko a Slovinsko 2 roky. Podmienkou poskytnutia prechodného obdobia bolo postupné približovanie k minimálnej sadzbe EÚ počnúc rokom 2002, ktoré komisia bude monitorovať. Misia SR pri Európskych spoločenstvách v Bruseli odporúčala pokračovať v negociačnom procese, oslovovať jednotlivé členské štáty EÚ a vyvinúť tlak na získanie dlhšieho prechodného obdobia.

Po zasadnutí kolégia v Strasbourgu ma v liste o jeho výsledkoch informoval G. Verheugen a dodal: „Som si istý, že táto kapitola a predovšetkým otázka spotrebných daní na cigarety je mimoriadne dôležitá pre Slovensko z hľadiska možnej reakcie verejnej mienky v prípade, ak by sa prechodné obdobie nepresadilo.“ G. Verheugen – okrem ekonomických a sociálnych dôsledkov – ako skúsený politik neignoroval ani možné politické dôsledky.

Poznámky


[1] Dôvod, pre ktorý musel Pavol Hamžík odísť. SME 7.5.2001.
[2] Aid programme on hold as Slovakia faces fraud probe. European Voice, 25 April – 2 May 2001
[3] Už v auguste 2000 správa interného auditu o Odbore zahraničnej pomoci na Úrade vlády SR bola značne kritická, no nevyvolala žiadnu reakciu. Mimovládna organizácia Priatelia Zeme rovnako upozorňovala na pochybné praktiky pri využívaní európskych fondov a 57-stránkovú správu neskôr poskytla delegácii Výboru EK pre kontrolu rozpočtu.
[4] Do funkcie podpredsedníčky vlády pre európsku integráciu prezident R. Schuster vymenoval za stranu SOP Máriu Kadlečíkovú, ktorá sa neskôr snažila o. i. i zlepšiť komunikáciu s Delegatúrou EK na SR, ktorá bola za jej predchodcu nedostatočná a svedčila skôr  o snahe ťažkosti zakrývať, ako ich riešiť.
[5] Programy z predvstupovej pomoci Európskej komisie určené kandidátskym krajinám napr. na financovanie infraštruktúrnych projektov.
[6] CEE Bankwatch je medzinárodná mimovládna organizácia, ktorá podrobne analyzuje projekty financované medzinárodnými finančnými inštitúciami v strednej a východnej Európe a ich dôsledky na udržateľný rozvoj osobitne na sociálnu situáciu a životné prostredie. EIB si nemohla dovoliť ich názory ignorovať.
[7] Uvediem aspoň moje rokovania s delegáciou poslancov EP v Bratislave, rokovania s predsedníčkou Výboru EP pre kontrolu rozpočtu D. Theato a s predsedom Výboru EP pre rozpočet T. Wynnom – oboje v Bruseli, rokovanie s komisárkou pre rozpočet s M. Schreyer, ktorá len pred nedávnom kandidátskym krajinám pripomenula „obrovskú dôležitosť“, akú EK prikladá finančnej kontrole európskych fondov. Pozri: Výbor EP možno zmierni podmienky uvoľnenia peňazí pre Slovensko. TASR, 17. októbra 2001.
[8] Slovenská vláda hodlala vytvoriť v rozpočte na rok 2002 až 165 zamestnaneckých miest na použitie, kontrolu a evaluáciu predvstupových fondov – ako uvádzal Zoznam opatrení na zlepšenie nakladania s predvstupovými fondmi po kauze Tóth.
[9] Pravidelná hodnotiaca správa o Slovensku za rok 2001 už pozitívne hodnotila legislatívny pokrok v internej i externej kontrole finančných prostriedkov, no uvádzala, že je „ešte potrebné vynaložiť značné úsilie na posilnenie resp. vybudovanie potrebnej inštitucionálnej infraštruktúry.
[10] Maastrichtská zmluva, ktorá vstúpila do platnosti 1. novembra 1993, sformulovala päť konvergenčných kritérií (tzv. Maastrichtské kritériá), ktoré členské štáty majú splniť pred prijatím eura. Kritériá zahrnujú: kritérium cenovej  stability; kritérium dlhodobej úrokovej miery, kritérium deficitu všeobecnej vlády; kritérium dlhu verejného sektora; kritérium výmenného kurzu. Zmluva okrem toho kládla nové nároky  na legislatívu (EMU acquis) a nové administratívne kapacity MF SR ešte v predvstupovom procese.
[11]Ekonomické programy do prijatia eura zahrnovali predvstupový ekonomický program, po roku, v ktorom sa štát stal členom EÚ, začal plniť tzv. konvergenčný program a po prijatí do eura program stability a rastu. PEP okrem toho zahrnoval i strednodobý makroekonomický rámec, štruktúrne reformy a pod.
[12] Porovnaj: J. Figeľ, M. Adamiš: Slovensko na ceste do Európskej únie. Kapitoly a súvislosti. Úrad vlády, Slovenská spoločnosť pre zahraničnú politiku, Centrum pre európsku politiku 2003.
[13] Tamže, str. 73.
[14] Cyprus a Malta požadovali nulovú sadzbu DPH na potraviny, farmaceutiká, lekárske zariadenia, tlačoviny, hromadnú dopravu, detské ošatenie a obuv (Cyprus) a Estónsko na elektrinu vyrobenú v hydroelektrárňach a vo veterných farmách.
[15] Zoznam tovarov a služieb, na ktoré je možné uplatniť zníženú sadzbu DPH, obsahuje Príloha H 6. smernice o DPH. Položka č. 9 definovaná ako Dodávka, konštrukcia, renovácia a prerábka bývania ako súčasť sociálnej politiky uplatniť zníženú sadzbu dane umožňuje. Po sedemročnom presviedčaní sa v krízovom roku 2009 podarilo vtedajšiemu prezidentovi Francúzska N. Sarkozymu presadiť zníženú sadzbu i pre reštauračné stravovanie z 19.6% na 5.5%, krátko po tom sa zvýšila na 7%. Pomohlo to zamestnať resp. udržať zamestnanosť asi 40 tisíc ľuďom, na druhej strane štátny rozpočet stratil niekoľko miliárd euro. Francúzsko si ponechalo tri znížené sadzby DPH, napr. na potraviny 5.5%.
[16]Pozri: VAT Rates Applied in the Member States of the European Union. Situation at 1st  July 2013. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_en.pdf.  Od r. 2006 je účinná nová Smernica o DPH 2006/112/EC, ktorej zoznam tovarov a služieb, u ktorých je možné uplatniť zníženú sadzbu dane, je uvedený v Prílohe III.
[17] 1. Tax policy in the European Union – Priorities for the years ahead. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee.  COM(2001) 260 final. Official Journal of the European Communities, 10. 10.2001.
2. Towards an Interal Market without tax obstacles. A strategy for providing companies with a consolidated corporate tax base for the EU-wide activities.  Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee.  Brussels, 23. 10. 2001. Com(2001), 582 final.
[18] Napriek tomu, že Európska komisia zdôrazňovala „exkluzívnu kompetenciu“ členských štátov pri určovaní daňových sadzieb „corporate income tax“, podrobovala kritike roztvárajúce sa nožnice medzi daňovými sadzbami jednotlivých členských štátov EÚ. Tieto rozdiely iniciovali a iniciujú rozsiahle „sťahovanie“ ziskov do štátov s nízkymi daňovými sadzbami a pre štáty s vyššími daňovými sadzbami znamenajú značné straty na príjmoch do ich rozpočtov. Začiatkom roka 2013 Výbor Senátu USA pre vyšetrovanie publikoval správu, podľa ktorej Írsko poskytlo spoločnosti Apple daňovú sadzbu nižšiu ako 2 % (daň pre podniky v Írsku je 12,5%) a Apple na základe toho na daniach „ušetrilo“ 44 mld USD. Na základe podozrenia z podobných daňových praktík, ktoré môžu narušovať pravidlá štátnej pomoci v EÚ, Brusel začal predbežne vyšetrovať Írsko, Luxembursko a Holandsko a požiadal ich vlády vysvetliť  daňové pravidlá pre medzinárodné spoločnosti ako napr. Apple a Starbucks. Pozri: Brussels focuses on tax return rulings. Financial Times, 12/09/2013.
[19] Prvé pokusy dosiahnuť určitú mieru harmonizácie podnikovej dane (corporate income tax) sú v skutočnosti oveľa staršie. Predchádzali im analýzy ako Neumark- report z r. 1962, Tempel-report z r. 1970, návrhy Komisie na nové smernice z r. 1975, 1984 a 1985, ktoré napokon boli z legislatívneho procesu stiahnuté. Poukazuje to na politickú citlivosť daňovej politiky a snahu mnohých členských štátov zachovať si v nej autonómiu.
[20] Pozri: Council Conclusions of the Ecofin Council Meeting on 1 December 1997 concerning taxation policy. Official Journal of the European Communities, 6.1. 1998. Závery zahrnujú rozhodnutie ECOFINu o prijatí Kódexu a v prílohe Kódex. Komisia vo svojej daňovej politike, ktorú predstavila o štyri roky neskôr, neodmietla „všeobecnú daňovú konkurencie“, no mala ambície zamedziť „všetkým formám škodlivej alebo ekonomicky neželateľnej daňovej súťaži“.
[21]V r. 1995 Rada OECD schválila The Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations . Pozri: http://www.oecd.org/ctp/transfer-pricing/transfer-pricing-guidelines.htm .
[22] Tax policy in the European Union – priorities for the years ahead. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee.  COM(2001) 260 final. Official Journal of the European Communities, 10. 10.2001, C 284/17.
[23] Pozri napr. : Corporate tax consolidation and enhanced cooperation in the European Union. Oxford University Centre for Business Taxation. WP 10/01.
[24] Pozri: European Parliament legislative resolution of 3 July 2013 on the proposal for a Council Directive implementing enhanced cooperation in the area of financial transaction tax (COM(2013)0071 – C7-0049/2013 – 2013/0045(CNS)).
[25] Tax policy in the European Union – priorities for the years ahead.  COM(2001) 260 final. Official Journal of the European Communities, 10. 10.2001, C 284/16.
[26] Tamže, str. 75. Minimálne daňové zaťaženie predstavovalo 57% z maloobchodnej ceny najpredávanejšej značky cigariet.
[27] Pozri: EU candidate states hit at tobacco tax proposals. Financial Times, 23.10. 2001.
[28] Opatrenia na východnej hranici, ktoré realizovala colná správa, nepochybne pašovanie cigariet obmedzili. Najlepším indikátorom boli rastúce ceny cigariet na čiernom trhu, ako informoval generálny riaditeľ Colného riaditeľstva SR M. Jasenovec.

Facebook icon
YouTube icon
RSS icon
e-mail icon
     
Reklama
Reklama

Blogy a statusy

Reklama
Reklama
Reklama