Začarovaný kruh reformy OSN
Mimoriadne zložitý reformný proces prebiehajúci na pôde Spojených národov považujem za najdôležitejšiu výzvu svetovej politiky na začiatku 21. storočia. Ešte stále málo ľudí si uvedomuje, že v tomto prípade nejde len o nejaké zmeny v nejakej organizácii. Pokus o reformu OSN je pokusom o reformu svetového poriadku. Práve v tejto definícii je ukrytý kardinálny problém celého procesu. Ešte nikdy v dejinách sa totiž nepodarilo zmeniť svetový poriadok mierovou cestou. Vestfálsky mier, Viedenský kongres, Versaillská zmluva i systém OSN boli vynútené novými mocenskými pomermi, ktoré vzišli z najkrvavejších vojen všetkých čias. Uvedomiť si tieto skutočnosti znamená uvedomiť si okolnosti, z ktorých vzišla Charta Spojených národov ako základný kameň povojnového svetového poriadku a dosiaľ platného medzinárodného práva. Tento dokument sa nezrodil z rozmaru veľmocí, ale z mnohoročnej historickej skúsenosti a šesťročnej agónie ľudstva. Dávať za vzor nepružnej svetovej organizácii akčnú odhodlanosť USA je politický diletantizmus, ktorý hazarduje s krehkou stavbou svetového mieru. Ohrozený duch Spojených národov Architekti OSN (medzi ktorých patril, mimochodom, aj americký prezident Roosevelt) neboli nejakí naivní hlupáci, ktorí nechápali potrebu pružnej reakcie medzinárodného spoločenstva. Uvedomovali si však viac ako ktokoľvek iný riziká spojené s nedostatkom právnych záruk proti vojnovým dobrodružstvám veľmocí. To, čo si dnes niektorí jastrabi z Pentagonu predstavujú pod reformou OSN, však nie je nič iné ako návrat k stavu medzinárodného práva pred rok 1914. Počúvnuť tieto hlasy by znamenalo spochybniť stovky medzinárodných zmlúv (nielen z oblasti bezpečnosti, ale aj ľudských práv), ktoré boli za posledných šesťdesiat rokov tak ťažko vyjednávané. Dnes už treba jasne povedať, že nová doktrína NATO presadzovaná od roku 1999 je v priamom rozpore s duchom Spojených národov. Súčasná politika štátov Severoatlantickej aliancie robí reformu OSN ťažšie uskutočniteľnou. Ak je militarizmus podľa svojej definície stavom podriadenia všetkých oblastí života vojenským (eufemisticky povedané „bezpečnostným“) zásadám, potom niet pochýb o militaristických hodnotách tejto spoločnosti. Naopak, ciele OSN zamerané na všeobecné odzbrojenie, rozvoj a posilňovanie mierovej spolupráce medzi národmi sú v čoraz väčšej miere ignorované. Aj to je dôvod, prečo je podoba svetovej organizácie v životnom záujme humanisticky zmýšľajúcich ľudí. Pred pár týždňami prebehli médiami správy, z ktorých sa mohlo zdať, že generálny tajomník OSN Kofi Annan práve (alebo konečne) predložil návrh reformy svetovej organizácie. V skutočnosti prebieha rozsiahly reformný proces pod vedením súčasného šéfa Spojených národov už od roku 1997. Jeho súčasťou boli tri hlavné dokumenty, ku ktorým teraz pribudol štvrtý pod názvom Vo väčšej slobode: k rozvoju, bezpečnosti a ľudským právam pre všetkých. Hoci ide o politicky najcitlivejšiu časť reformy, nie je pravdou, že OSN doteraz neprešla nijakými zásadnými zmenami. Treba si uvedomiť, že z 90 rozhodnutí a odporúčaní obsiahnutých v troch doterajších reformných správach realizoval tím Kofiho Annana 64, teda takmer tri štvrtiny. Najradikálnejšia transformácia prebehla v inštitucionálnej sfére. Významné úspechy dosiahol generálny tajomník svetovej organizácie pri reorganizácii odborov Sekretariátu OSN, ktorá prispela k tomu, že Spojené národy pracujú v porovnaní s minulosťou bezpochyby výkonnejšie a pružnejšie. Drasticky znížil počet zamestnancov, čo požadovali predovšetkým Spojené štáty ako podmienku splatenia svojho vyše miliardového dlhu voči OSN. Tu treba pripomenúť, že USA tento svoj sľub nedodržali. Je príznačné, že kým zo Spojených národov musí odchádzať čoraz viac zamestnancov, Svetová banka a Medzinárodný menový fond niekoľkonásobne zvýšili stavy svojho personálu. Na ťahu sú členské štáty Napriek tomu sa všetci dokážeme zhodnúť na tom, že zásadné zmeny vo fungovaní svetovej organizácie sú nevyhnutné. Sporná však zostáva kvalita týchto zmien. Je dobré si uvedomiť, že prakticky všetky reformy, na ktoré mal generálny tajomník OSN priamy dosah, už Kofi Annan uskutočnil. Politická kritika Spojených národov za to, že nedokáže čeliť problémom súčasného sveta, je do značnej miery alibistická, pretože kľúč k riešeniu už teraz nemá samotná organizácia, ale jej členovia, teda jednotlivé štáty. Aj preto predložil Kofi Annan v marci správu, ktorá obsahuje jeho vlastné návrhy s výzvou, aby ich členské krajiny na jesennom Valnom zhromaždení OSN prijali. Tým naznačil, že na ťahu nie je svetová organizácia, ale dve stovky štátov našej planéty. Šesťdesiatdvastranový návrh politickej reformy je najpozoruhodnejším oficiálnym dokumentom, ktorý som na túto tému čítal. Je dostatočne odvážny na to, aby túto organizáciu posunul vpred, a dostatočne realistický na to, aby mohol mať ambíciu presvedčiť kľúčových hráčov svetovej politiky o nevyhnutnosti jeho prijatia. Najväčšie riziká jeho akceptácie stále predstavuje súčasné mocenské postavenie USA. Spojené štáty sú jedinou krajinou sveta, ktorej ústava je nadradená medzinárodnému právu. Nechuť akceptovať univerzálne normy na úkor amerických viedla v USA k masívnej kampani diskreditujúcej činnosť OSN, ktorej ideologické počiatky siahajú do začiatku osemdesiatych rokov minulého storočia, keď sa na scéne objavil neokonzervatívny think-tank Heritage. Pre takto vedenú spoločnosť bude ťažké akceptovať, že jasným rámcom pre použitie sily je Charta OSN. V oblasti stratégie rozvojovej pomoci sa dokument čiastočne približuje k predstavám súčasnej administratívy Bieleho domu. Zdôrazňuje, že primárnu zodpovednosť za vlastný rozvoj nesie každá rozvojová krajina sama. Ak chce rátať s pomocou, musí posilniť vládu zákona, znížiť korupciu a otvoriť sa zahraničným investíciám. Bohaté štáty zasa vyzýva na prijatie „cestovného poriadku“, podľa ktorého by najneskôr od roku 2015 prispievali na rozvojovú pomoc sumou 0,7 percenta HDP. Tu sa dá očakávať silný odpor zo strany USA, ktoré v súčasnosti odvádzajú len 0,15 percenta HDP, čo je najmenej zo všetkých bohatých štátov (najväčším prispievateľom v percentuálnych i absolútnych číslach je Európska únia). Navyše si treba uvedomiť, že tento záväzok už raz Valné zhromaždenie OSN schválilo a nedodržiava sa. Dôležitá je aj výzva na hľadanie východísk po roku 2012, keď vyprší platnosť Kjótskeho protokolu o klimatických zmenách. Správa navrhuje, aby sa už teraz začalo uvažovať o otvorenej medzinárodnej štruktúre so širokou účasťou najväčších znečisťovateľov, ktorí by sa sústredili na globálne riešenia vrátane technologických inovácií. Väčšie právomoci pre generálneho tajomníka Sporným návrhom je definícia terorizmu ako aktu, ktorého „úmyslom je spôsobiť smrť alebo vážne zranenia civilistom a nebojujúcim osobám s cieľom zastrašiť obyvateľstvo alebo donútiť vlády a medzinárodné organizácie ku konaniu či k nečinnosti“. Takéto vymedzenie problému už stihli rázne odmietnuť viaceré arabské štáty poukazujúce na špecifickú otázku palestínskeho národnooslobodzovacieho hnutia. Dobrým východiskom je, že OSN chápe kľúčový význam preventívnych, nevojenských opatrení na potláčanie terorizmu. Annan navrhol vypracovanie a schválenie medzinárodnej konvencie zabraňujúcej nukleárnemu terorizmu. Jeho podstatou by mal byť zákaz šírenia vysoko obohateného uránu a plutónia nevyhnutného na výrobu jadrových zbraní. Najdôležitejšou časťou návrhu sú však bezpochyby politické reformy, ktoré sa netýkajú iba mediálne atraktívnej Bezpečnostnej rady OSN. Kofi Annan celkom oprávnene požaduje posilnenie právomocí generálneho tajomníka OSN, a to nielen pri riadení sekretariátu, ale aj pre svoju vyjednávaciu úlohu. Nalieha na členské štáty, aby mu pridelili dodatočné zdroje (nielen finančné, ale aj personálne) na efektívne vykonávanie jeho úradu. V novom postavení by bolo skutočne žiaduce, aby generálny tajomník OSN zohrával úlohu globálneho lídra, a nie bezmocného úradníka, ktorého hlavnou agendou je vyčkávať a následne realizovať rozhodnutia prijaté na trase Washington – Brusel – Moskva – Peking. Annanova správa výstižne pomenovala hlavný problém mierotvorného úsilia OSN. Centrálnou otázkou nie sú nedostatočné právne mechanizmy, ale neschopnosť členských štátov zabezpečiť pre svetovú organizáciu potrebné kapacity. Kto si podrobne preštudoval Chartu OSN, musí zistiť, že tento dokument nie je zlý a na svoju dobu obsahoval až neuveriteľné množstvo pák na vynútenie mieru. Väčšina z nich sa však pre nedostatok politickej vôle veľmocí nikdy nepoužila. Kofi Annan jasne naznačil, že bez ochoty členských štátov to jednoducho nepôjde. Poukázal na to, že OSN ani zďaleka nie je taká neschopná, ako sa to o nej často tvrdí: za posledných 15 rokov pomohla ukončiť vyjednávaním viac vojen ako za predchádzajúce dve storočia. Mnohé výsledky svetovej organizácie sú jednoducho neprehliadnuteľné. Právo veta ako historický relikt Často som vysvetľoval, že historický význam Spojených národov je banalizovaný z ideologických príčin. To však nič nemení na tom, že Bezpečnostná rada OSN si vyžaduje zásadné zmeny v štruktúre i fungovaní, ktoré zohľadnia nielen nové mocenské rozloženie síl, ale aj globálne záujmy ľudstva. Lenže práve tu je moja skepsa najsilnejšia. Dokonca som presvedčený, že odsúhlasenie reforiem na 60. Valnom zhromaždení OSN je nereálne. Niekedy si myslím, že oveľa jednoduchšie by bolo založiť úplne novú svetovú organizáciu, ako zreformovať ju. V každom prípade nám musí byť jasné, že akákoľvek reforma môže byť za súčasného stavu iba viac či menej prijateľným kompromisom, v žiadnom prípade však nie modelom zodpovedajúcim naliehavým potrebám budúcich globálnych výziev. Trójskym koňom minulosti zostáva právo veta. Skutočne pružné rozhodovanie by si vyžadovalo vzdať sa ho, ale s tým dnes nebude súhlasiť nikto, tým skôr štáty, pre ktoré je jeho existencia posledným dôkazom ich „veľmocenského“ postavenia (hovorím o Francúzsku, Rusku a Veľkej Británii). Každému je pritom jasné, že noví stáli členovia s právom veta by znamenali ešte väčšie znefunkčnenie BR OSN. Najčastejšie navrhovaná úprava – prijať nových stálych členov bez práva veta – však situáciu ešte viac komplikuje a vytvára až tri kategórie členstva v rade: stáli s právom veta, stáli bez práva veta a nestáli. Toto je oriešok, ktorý bude len veľmi ťažké rozlúsknuť. Ďalšie problémy vytvára sama Európa. Na jednej strane má ambíciu vytvárať spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku, na strane druhej ju odmieta práve na mieste, kde sa prejavuje najviac – v Bezpečnostnej rade OSN. Navyše je prirodzené, že väčším štátom (Taliansko, Španielsko, Poľsko) sa nepáči, že by ich malo Nemecko svojím stálym členstvom presunúť do významovo nižšej kategórie. Návrh Talianska, aby mala v BR OSN Európska únia iba jedno spoločné kreslo, je teda úplne logický a legitímny – aj keď už vopred vieme, že nepriechodný. Podľa môjho názoru by najvhodnejším riešením bolo, keby sa štáty Európskej únie zastúpené v Bezpečnostnej rade OSN dohodli, že právo veta budú uplatňovať iba po spoločnej dohode. Hádam by aj Slovensko ako budúci člen BR OSN mohlo navrhnúť takéto opatrenie a opustiť svoju tradičnú politiku „pripraveného pera“ – ako premiér Dzurinda s obľubou avizuje podporiť čokoľvek, čo získa evidentnú väčšinu. Dokázalo by tým aj svoju zrelosť pohybovať sa na scéne svetovej politiky s vlastnými iniciatívami. V prípade ostatných regionálnych skupín si myslím, že tu budú zohrávať dôležitú úlohu aj politické obchody. Viacerí avizovaní protikandidáti sa pravdepodobne iba usilujú získať iné výhody. Nikto napríklad reálne nepredpokladá, že by Argentína alebo Chile mohli zatieniť Brazíliu, ktorú Spojené štáty už od polovice deväťdesiatych rokov otvorene označujú za latinskoamerického lídra (mimochodom, Brazília sa usilovala dostať do rady Spoločnosti národov už roku 1924 a v roku 1945 sa nestala stálym členom BR OSN iba preto, že Stalin bol proti). Komplikovanejšie vyzerá situácia v Afrike a Ázii, kde nesporne zohrá úlohu aj islam – moslimské štáty naliehajú na stále kreslo dosť nekompromisne – a osobne si neviem predstaviť rozšírenú BR OSN bez Indie. V každom prípade môžeme uzavrieť, že reforma OSN je v tejto fáze už len otázkou politickej vôle a na samotnú organizáciu sa už nemožno vyhovárať. Obávam sa však, že Biely dom nemá záujem o efektívnu svetovú organizáciu bez toho, že by Spojené národy nerešpektovali ich výlučné postavenie. V hre je ešte priveľa otáznikov, aby sme mohli byť optimistickí. No zároveň je jasné, že ľudstvo dnes potrebuje fungujúcu globálnu organizáciu neporovnateľne viac ako globálnu superveľmoc. Je v našom spoločnom záujme, aby bola vyzbrojená potrebnými kompetenciami, ktoré ju uchránia pred veľmocenským vydieraním a štátnym ignorantstvom. Spojenými národmi už musíme byť my všetci. Autor je vysokoškolský učiteľ
