Modernizácia nášho ústavného systému

Leto roku 1992 bolo mimoriadne bohaté na spoločenské udalosti. Do slovenskej histórie sa zapísalo ako obdobie, v ktorom sa formovali politické a legislatívne predpoklady na konštituovanie samostatnej republiky. V ústavnej rovine vyvrcholil tento proces 1. septembra, keď SNR schválila ústavný zákon č. 460/1992 Zb. – Ústavu SR. Aj keď je dnes text ústavy podstatne novelizovaný, treba objektívne konštatovať, že vo svojom pôvodnom znení bola veľmi solídnym legislatívnym dielom, a to najmä v kontexte s dobou a spoločensko-politickými podmienkami, v akých sa prijímala. Stačí si pripomenúť, že sa pripravovala a schvaľovala v dvojjedinej funkcii – ako ústava jedného zo subjektov česko-slovenskej federácie a len pre prípad prijatia predmetných ústavných rozhodnutí aj ako ústava samostatného štátu. Obstála v skúške času Táto skutočnosť pôsobila nesporne zväzujúco na kreativitu ústavodarcu, pretože musel akceptovať existenciu ČSFR. Napriek tomu sa s týmto faktom dokázal úspešne vysporiadať. Môžeme povedať, že Ústava SR splnila významnú stabilizujúcu funkciu v prvých týždňoch a mesiacoch fungovania samostatnej republiky tým, že zabezpečila nevyhnutný rámec pre pôsobenie ústavných orgánov. Pomerne úspešne absorbovala do svojho obsahu aj zásadné zmeny spoločenského systému uskutočnené po novembri 1989 a vytvárala seriózny ústavný základ pre počiatočné obdobie transformácie spoločnosti. Ústava z roku 1992 obstála aj v skúške času, keď bola vážnou prekážkou pri zámeroch o nastolenie autoritatívneho režimu počas prvého volebného obdobia Národnej rady SR v rokoch 1994 až 1998. Na druhej strane práve akcelerácia viacerých negatívnych stránok verejného života, snahy o účelový výklad niektorých ústavných ustanovení, formovanie nových úloh dynamicky sa rozvíjajúcej štátnosti, najmä v kontexte s napĺňaním integračných cieľov Slovenska, odhalili aj viaceré koncepčné nedostatky ústavného textu. V tejto situácii sa stala aktuálnou legislatívna úloha upresniť ho, zdokonaliť a modernizovať. Tejto úlohy sa zhostil slovenský parlament v práve sa končiacom volebnom období, osobitne vo februári 2001, keď schválil tretiu a doposiaľ najrozsiahlejšiu novelu ústavy. S odstupom času si dovolím tvrdiť, že to bola jeho historická povinnosť. Ak si totiž uvedomíme všetky zložitosti vývoja politickej scény na Slovensku tesne pred parlamentnými voľbami, tak musíme objektívne konštatovať, že dosiahnuť ústavný konsenzus o zmenách, ktoré súvisia napríklad s integráciou SR do NATO a EÚ, by v období bezprostredne po voľbách bolo neobyčajne ťažké. To tvrdím napriek tomu, že v období schvaľovania novely nebola z rozličných dôvodov zďaleka optimálna spoločenská situácia na také zásadné zmeny ústavného textu. Sumarizačná správa komisie Prípravné práce nad novelou sa rozbehli už začiatkom roku 1999, keď NR SR zriadila komisiu pre revíziu Ústavy SR zloženú zo zástupcov všetkých vtedy existujúcich poslaneckých klubov. Tá si v počiatočnom štádiu sústredila odborné analýzy a námety prakticky zo všetkých na Slovensku existujúcich vedeckých i vedecko-pedagogických pracovísk, od stavovských organizácií právnikov a viacerých ústavných orgánov. Opierala sa tiež o všetky významné teoretické výstupy odbornej verejnosti, osobitne závery vedeckej konferencie s názvom Ústava Slovenskej republiky a jej legislatívne perspektívy, ktorá sa konala v tatranskej Javorine v marci 1999. Takto získaný odborný materiál sa stal základným teoretickým podkladom nielen pre spracovanie sumarizačnej správy komisie, ale aj následné spracúvanie legislatívneho návrhu ústavných zmien. Žiaľ, aj keď bola záverečná správa spracovaná, nebola už predložená na rokovanie parlamentu. Tento fakt považujem za chybu, ktorá negatívne ovplyvnila ďalší priebeh politických rokovaní o novele ústavy. Na pôde komisie totiž padlo v máji 1999 rozhodnutie spracovať námety obsiahnuté v podkladových materiáloch v záujme získania času do legislatívnej podoby. Na legislatívnych prácach sa potom už prestali zúčastňovať zástupcovia opozičných parlamentných klubov. Toto rozhodnutie bolo skôr prejavom vôle politických lídrov ako ich samotných. Pôvodná predstava spracovateľov novely, pre ktorú sa paradoxne vžil názov „malá novela ústavy“, bola oveľa užšia ako návrh, ktorý sa v máji 2000 oficiálne predložil do legislatívneho procesu. K jeho podstatnému rozšíreniu prispel záujem exekutívy a jednotlivých ministerstiev vytvoriť ústavný priestor na realizáciu niektorých častí vládneho programu, resp. vládnych reforiem (integračná problematika, bezpečnostná politika a obrana štátu, reforma verejnej správy). Náročné kolá rokovania Rozširovanie legislatívneho zámeru zvyšovalo náročnosť prípravných prác, ako aj priestor pre požadovaný ústavný konsenzus. Napriek tomu sa podarilo pracovný návrh novely predstaviť verejnosti prostredníctvom hromadných oznamovacích prostriedkov už v septembri 1999. Tým sa začala fáza odbornej oponentúry pracovného návrhu novely, ktorá kulminovala odborným seminárom organizovaným NR SR v Častej–Papierničke v novembri 1999, a celodenným výjazdovým rokovaním Legislatívnej rady vlády SR v Bardejove v decembri 1999. Po zapracovaní pripomienok z odbornej oponentúry textu sa začala fáza politických rokovaní o podpore novely ústavy. S cieľom ujasniť si stanoviská parlamentných strán zvolal predseda NR SR Jozef Migaš začiatkom marca 2000 okrúhly stôl, na ktorý pozval predsedov politických subjektov zastúpených v snemovni a ich právnych expertov. Závery z rokovania neboli veľmi optimistické. HZDS vyjadrilo podľa očakávania nesúhlas s novelou ústavy, SNS sa stotožnila len s niektorými jej časťami. Utilitárne výhrady vyjadrila k návrhu i SMK. Aj preto sa vytvoril ešte časový priestor na odovzdávanie ďalších pripomienok k novele až do konca apríla. Táto fáza bola z pohľadu autorov návrhu novely hádam najnáročnejšia. Počas nej sa uskutočnilo ďalšie kolo náročných rokovaní nielen so zástupcami politických strán, ale aj s predstaviteľmi štátnych orgánov, stavovských organizácií a občianskych združení. Aj keď niektoré z nich vyústili do diskutabilných modifikácií navrhovaného textu (najmä rokovanie s ministrom spravodlivosti Jánom Čarnogurským, ale i s prezidentom Rudolfom Schusterom, ZMOS, či SMK), výsledkom bol rozumný kompromis, ktorý zachovával všetky základné zámery navrhovateľov. Úsilie o čo najširší konsenzus Z postoja opozičných strán bolo zrejmé, že sa ich podporu pre novelu ústavy pravdepodobne nepodarí získať. Príčiny treba hľadať skôr v konfrontačnej politickej atmosfére príznačnej pre uplynulé volebné obdobie ako v odborných výhradách k textu novely. Potvrdzuje to aj fakt, že jej spracovatelia dostali vo fáze prípravy celkom 55 písomných stanovísk, z ktorých ani jedno nepochádzalo od opozície! To nemohli autori novely ani pri najlepšej vôli výraznejšie ovplyvniť. Na ústavné zmeny je vždy dôležité získať čo najširší spoločenský konsenzus – v záujme ich stability a všeobecnej akceptácie. Napriek tomu si, s ohľadom na obsah navrhovaných zmien, ale i ďalší spoločenský vývoj po schválení novely ústavy myslím, že politické rozhodnutie predložiť návrh novely ústavy do legislatívneho procesu bolo správne. Návrh sme predložili do legislatívneho procesu koncom mája 2000 a v rámci prvého čítania ho poslanci prediskutovali ešte v júni. Počas rokovaní výborov NR SR na jeseň 2000 sa nepodarilo schváliť spoločnú správu výborov, čo negatívne predznamenalo diskusiu na 45. schôdzi slovenského parlamentu, na ktorej sa o návrhu rokovalo v rámci druhého a tretieho čítania. Rokovanie bolo rekordne dlhé – začalo sa 6. februára 2001 o 13. hodine a skončilo 23. februára 2001 o 18,44 odobrením návrhu novely v znení schválených pozmeňujúcich návrhov. Za hlasovalo 90 poslancov, proti 57 poslancov, jeden sa zdržal, dvaja boli neprítomní. Rozprava trvala až 111 hodín, vystúpilo v nej 113 poslancov (z toho 70 vystúpení opozičných poslancov, niektorí vystúpili viackrát), päť členov vlády, predsedovia Najvyššieho súdu SR, NKÚ a ZMOS, odznelo 1411 faktických poznámok a 142 pozmeňujúcich návrhov. Kritici a apologéti Suché štatistické údaje nevystihujú atmosféru rokovania. Tú môže aspoň čiastočne priblížiť pozorné čítanie stenografických záznamov. Diskusia bola prevažne konfrontačná, miestami, žiaľ, až nedôstojná. Bola vyústením tvrdého politického zápasu, ktorý sa odohrával začiatkom druhej polovice volebného obdobia medzi koalíciou a opozíciou na viacerých frontoch. Tento negatívny fakt sa žiada pripomenúť, bol totiž výrazom doby, v ktorej sa zápas o novú podobu základného zákona odohrával. Dnes je už len hypotetická otázka, ako by sa uberal vývoj nášho ústavného systému, ale i slovenskej štátnosti, ak by návrh novely nezískal požadovanú trojpätinovú väčšinu. Nijaké ľudské dielo nie je dokonalé, tobôž nie rozsiahla novela základného zákona štátu, ktorá nikdy nemôže byť legislatívnym prevtelením ideálnej predstavy jej autorov, ale je vždy aj výsledkom politických kompromisov tvorených na báze zložitých rokovaní. Ako každé iné legislatívne dielo bude mať svojich kritikov i apologétov. Napriek tomu si pri všetkej skromnosti dovolím konštatovať, že ako celok predstavuje významný príspevok k modernizácii ústavného systému SR a k pozitívnemu rozvoju našej štátnosti, ktorý je hmatateľný už v súčasnosti. Novela ústavy posilnila medzinárodné postavenie SR a vytvorila ústavné predpoklady na vstup do transatlantických štruktúr. To sa dosiahlo o.i. tým, že sa posilnilo postavenie medzinárodných zmlúv v našom právnom poriadku a odstránili sa zjavné nepresnosti ústavných noriem upravujúcich dojednávanie medzinárodných dohôd. Ustanovil sa tiež jednoznačne spôsob ústavného rozhodovania o vstupe do EÚ a NATO, ako aj možnosť preniesť výkon časti práv SR na Európske spoločenstvá a Európsku úniu. Bez úpravy týchto otázok by nebolo možné integráciu uskutočniť. Novela ustanovila tiež postavenie právne záväzných aktov Európskych spoločenstiev a EÚ, uľahčila ich implementáciu do právneho poriadku SR. Naša inšpirácia pre Slovinsko Novela vytvorila ústavné predpoklady na plnohodnotnú reformu verejnej správy tým, že upravila právne postavenie a právomoci orgánov druhého stupňa územnej samosprávy a prehĺbila garancie ich autonómnych práv proti neústavným alebo nezákonným rozhodnutiam či iným zásahom štátu možnosťou orgánov územnej samosprávy dožadovať sa ochrany svojich práv v konaní pred Ústavným súdom SR. Prehĺbila sa ústavná ochrana základných práv a slobôd občanov tým, že sa podstatne rozšírili možnosti podania ústavnej sťažnosti na ústavný súd a precízne sa upravili právne dôsledky jeho rozhodnutí vrátane možnosti priznať primerané finančné zadosťučinenie. Ustanovil sa tiež nový ústavný orgán, ktorý sa podieľa na ochrane základných práv a slobôd – verejný ochranca práv (ombudsman). V neposlednom rade sa touto novelou posilnili ústavné základy Slovenskej republiky ako právneho štátu a prehĺbilo sa uplatnenie ústavnej zásady deľby moci tým, že sa podstatne posilnili právomoci ústavného súdu, ako aj právna autorita jeho rozhodnutí. Posilnila sa tiež nezávislosť všeobecných súdov ustanovením Súdnej rady SR vybavenej právomocami rozhodovať o všetkých zásadných, najmä personálnych, otázkach týkajúcich sa chodu súdnictva, odstránením kontroverzného inštitútu tzv. štvorročných sudcov a ustanovením nového spôsobu vymenúvania a odvolávania sudcov z funkcie, a to len z ústavou ustanovených dôvodov. Komplexnejšie, precíznejšie a hádam aj objektívnejšie zhodnotenie prínosu ústavných zmien vykonaných ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. sa bude dať vykonať len s väčším odstupom času. No už dnes je možné konštatovať, že novela ústavy výrazným spôsobom ovplyvňuje verejný život, najmä vývoj právneho poriadku SR. Významnú odozvu zanechala aj v zahraničí. Počas rokovaní so zahraničnými partnermi, pochádzajúcimi najmä z krajín uchádzajúcich sa o vstup do EÚ, je predmetom živej pozornosti. Jej podstatné časti sa stali zdrojom inšpirácie pri príprave ústavnej zmeny v Slovinsku. Partneri z Českej republiky priznávajú, že v oblasti modernizácie ústavného systému sme ich predbehli. Aj tieto fakty potvrdzujú, že vývoj ústavného systému SR sa v uplynulom období neuberal zlým smerom. To sa dá konštatovať i s vedomím, že niektoré ustanovenia novely sa mohli napísať inak a lepšie. Redakcia SLOVO sa nemusí stotožňovať s príspevkami uverejnenými v rubrike Názory